El Código Tributario

Julio Roberto Piza Rodríguez

Profesor Universidad Externado de Colombia

julio.piza@uexternado.edu.co

Afirmar que Colombia necesita un Código Tributario como una de las piezas claves de la arquitectura de un buen sistema fiscal puede sugerir una fórmula desueta. No es así, los sistema tributarios más sólidos codificaron sus procedimientos tributarios a comienzos del siglo XX, bajo la forma de ordenanza (Alemania, 1919), código (Francia, 1926) y ley general (España, 1963). La recepción en Latinoamérica fue impulsada por el Modelo de Código Tributario del CIAT (1967),  adoptado al final del siglo pasado, con variantes por la mayoría de los países, excepto Argentina y Colombia. Nosotros tenemos un Estatuto Tributario de 1989, que es tan solo una compilación de las normas entonces vigentes y que se ha venido actualizando parcialmente con las sucesivas reformas de los últimos 25 años.

La codificación proviene de la tradición romana, alemana y, sobre todo, francesa, con el Código de Napoleón (1804), del cual deriva nuestro Código Civil. En el Derecho Tributario, se encuentran razones adicionales que justifican la existencia de un código, tanto porque la propia Constitución establece el poder tributario, los principios del sistema tributario y la configuración jurídica de los tributos, como por su carácter masivo y por la exigencia de una declaración mediante la cual se autoliquida el impuesto, que da lugar a que sean los propios contribuyentes quienes deban aplicar la ley para cumplir con las obligaciones y que, paralelamente, concede a la administración la facultad de revisar el monto, liquidando un mayor impuesto e imponiendo sanciones por el incumplimiento de tales obligaciones tributarias.

El principio de legalidad comienza por la certeza tanto en los derechos y las obligaciones de los contribuyentes como en las facultades y competencias de las autoridades. La ausencia de una codificación tributaria explica el papel preponderante que ha tomado la jurisprudencia como fuente del Derecho Tributario, habida cuenta de la constitucionalización de sus elementos fundamentales, el poder tributario, el hecho generador y las clases de tributos. Sin embargo, la jurisprudencia resuelve los conflictos  individuales derivados de una legislación precaria, atendiendo a factores específicos de cada caso más que a categorías tributarias generales, lo cual genera incertidumbre.

Ahora, si bien los impuestos considerados individualmente cambian permanentemente en función de las necesidades fiscales, los aspectos procedimentales sobre la forma de cumplir con las obligaciones, los derechos de los contribuyentes, las competencias y las facultades de la administración y, sobre todo, el régimen de infracciones y sanciones tributarias,  tienen una vocación de permanencia, pues allí radica en buena parte el principio de seguridad jurídica.

Así entendido, un código debe cubrir los procedimientos referidos a todas las figuras tributarias, es decir, tanto a los impuestos administrados por la DIAN, como también a los impuestos departamentales y municipales y toda suerte de impuestos, tasas y contribuciones vigentes en los distintos niveles territoriales y sin importar la denominación que tengan, de manera que permita tener la flexibilidad de ser útil tanto para la administración tributaria nacional, como para las cotizaciones masivas como la seguridad social, los sistemas tributarios departamentales y municipales, sean grandes ciudades o pequeños municipios, que podrán adoptarlo, dependiendo de su capacidad administrativa. Con esto se evitaría esa proliferación actual de estatutos locales que han copiado del Estatuto Tributario, de manera parcial y mecánica, una serie de figuras como la retención y las devoluciones, que para la mayor parte de entidades territoriales no corresponde ni a la naturaleza de sus tributos ni a sus posibilidades de recaudación, cobro y control.

Para materializar esta figura, si bien podría acudirse al expediente de conceder facultades extraordinarias, considerando que no se trata de decretar impuestos, sino de definir el procedimiento y el régimen de sanciones e infracciones tributarias, es más seguro que el Congreso se apoye en una comisión que en un plazo razonable pueda preparar un proyecto que permita que se expida la ley que contenga el Código Tributario, como recientemente ocurrió con el Código General del Proceso (L. 1564/12) y con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/11).