Al tutelar derechos de exalcalde Peñalosa, Corte lo absuelve de pagar indemnización por una declaratoria de insubsistencia

La Sala Plena de la Corte decidió tutelar el derecho al debido proceso del exalcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa, luego de revocar una sentencia del Consejo de Estado que lo había condenado a pagarle casi $ 600 millones al Distrito Capital, por cuenta de una indemnización que este tuvo que pagar derivada de una declaratoria de insubsistencia que se expidió cuando Peñalosa era alcalde de la ciudad en 1998.

La declaratoria de insubsistencia que dio lugar al proceso se llevó a cabo, de acuerdo con el accionante, por tratarse “de un cargo de libre nombramiento y remoción, según concepto emitido por el Departamento Administrativo del Servicio Civil del Distrito el 4 de septiembre de 1998”. (Lea: Para que proceda la repetición no basta con acreditar el pago de la indemnización)

La declaratoria de insubsistencia fue declarada en su momento nula por la jurisdicción contenciosa administrativa al considerar que “(i) la administración desconoció el procedimiento establecido para el retiro de funcionarios de carrera administrativa, pues (ii) la empleada estaba inscrita en el escalafón de la carrera administrativa y (iii) su nombramiento había sido actualizado en el Registro Público de Empleados de la Carrera Administrativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC)”.

Se concluyó que, de acuerdo con la naturaleza de la acción de repetición, la función retributiva que le ha asignado la jurisprudencia y la sujeción al principio de proporcionalidad, la valoración de la culpabilidad realizada por el CE contra Enrique Peñalosa fue equivocada. (1/2) pic.twitter.com/PGTWiZGfrr

— Corte Constitucional (@CConstitucional) August 6, 2021

Peñalosa acusó en su tutela a la decisión del Consejo de Estado de violar directamente los artículos 29, 90 y 229 de la Constitución, de incurrir en defecto sustantivo debido a que “desconoció el régimen de responsabilidad subjetiva propio de la acción de repetición, pues no se evidenció dolo o culpa grave, en los términos del artículo 63 del Código Civil”, y de adolecer de defecto fáctico “teniendo en cuenta que no valoró debidamente las pruebas aportadas al proceso a través que desvirtuaban la existencia del dolo o culpa grave en su actuación”.

La Corte le dio la razón al exalcalde respecto de todos los cargos propuestos, a excepción del de violación directa de los artículos 29 y 229 de la Carta. (Lea: ¿Cómo se contabiliza el término para que opere la caducidad de la acción de repetición?)

En primer lugar, para la Sala el fallo atacado “desconoció el principio de culpabilidad que debe orientar el análisis de la conducta (responsabilidad personal) de los funcionarios públicos en tratándose de la acción de repetición en punto del dolo o la culpa grave”.

Añadió que la providencia incurrió en defecto fáctico “por una indebida valoración de la conducta que llevó a concluir de modo objetivo y no a partir del análisis de responsabilidad subjetiva, una culpa grave en el funcionario”.

Para la Corte, “de acuerdo con la naturaleza de la acción de repetición, la función retributiva que le ha asignado la jurisprudencia constitucional y la sujeción al principio de proporcionalidad, la valoración de la culpabilidad realizada por el Consejo de Estado fue equivocada, en tanto a partir de una interpretación equivocada del estándar de culpa grave dio por probado, sin estarlo, que el comportamiento del agente fue descuidado o negligente”. (Lea: Consejo de Estado deja en firme condena de repetición contra el excontralor de Bogotá Carlos Ariel Sánchez)

Citando su propia jurisprudencia, la Sala recordó que “la acción de repetición únicamente procede frente al dolo y la culpa grave del funcionario, por lo que esas condiciones de la atribución de responsabilidad deben evaluarse de manera estricta, no sólo porque responden a un claro mandato superior, sino en atención a la gravedad de la consecuencia que se predica del hecho de que se encuentren acreditadas”.

De igual manera, para la Corporación el Consejo de Estado “omitió hacer un análisis de responsabilidad subjetiva, personal y específica, además omitió considerar otra dimensión fundamental de la culpa grave en el contexto de la acción de repetición” tal y como lo prevé el artículo 209 constitucional en materia de coordinación entre las autoridades. (Lea: Diferencias entre la acción de repetición y el procedimiento administrativo de responsabilidad fiscal)

El alto tribunal indicó que estas omisiones llevan a entender que, “a menos de que existan razones claras para considerar que los funcionarios de apoyo se han desviado de sus funciones, que los directores de las entidades pueden confiar razonablemente en su criterio y en las opiniones emitidas en cada caso”.

Por lo anterior, “la culpa grave impone (i) valorar el contexto en el que se produce la decisión del funcionario público; (ii) la naturaleza y complejidad de la organización de la que hace parte y (iii) la distribución de roles y responsabilidades para la toma de decisiones”.

La Sala retomó lo dicho en la sentencia SU-354 del 2020, en materia de desvinculaciones fundadas en conceptos de las oficinas jurídicas de las entidades. Si desea conocer el desarrollo que en dicha oportunidad llevó a cabo la Corte respecto a la acción de repetición los invitamos a consultar nuestra nota al respecto.

Al analizar el caso concreto a la luz de las anteriores consideraciones “[l]a Sala Plena concluyó que la decisión del alcalde fue razonable, en tanto se apoyó en un concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública del Distrito y la mayor o menor corrección de dicho concepto no puede incidir en la calificación del grado de culpa. Quien suscribe dicho concepto a efectos de orientar el sentido de la decisión del alcalde es un servidor público cuya actuación debe presumirse respetuosa del ordenamiento y a quien le fue asignada la competencia en esta materia. En tal sentido las valoraciones del Consejo son equivocadas, pues desconocen que se valora una conducta específica en un contexto concreto, de cara a un juicio humano de reproche y no como una valoración de corrección jurídica”. (Lea: Hacen precisiones sobre el régimen de responsabilidad patrimonial de agentes del Estado a través de la acción de repetición)

Para conocer en detalle otros desarrollos que llevó a cabo la Corte dentro de su decisión respecto de la acción de repetición, los invitamos a consultar el documento adjunto. (M.P. José Fernando Reyes Cuartas)