¿La ley permite construir en Colombia un hospital en 10 días como en Wuhan?

Camilo Cardona Casis

Socio de Cardona Casis Abogados.

Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, especialista en Derecho Administrativo

Ex Subsecretario Jurídico de Planeación Distrital de Bogotá

La respuesta al interrogante que titula este artículo es contundente: no. Así de simple, en este momento la ley colombiana no permite construir una clínica u hospital sin que previamente se haya obtenido una licencia urbanística y en algunos casos se haya otorgado otro instrumento de planeación, como el caso de los planes de implantación en Bogotá.

Ampliar o reconstruir alguna edificación de equipamiento o dotacional de salud tampoco se podría hacer de manera inmediata, ya que también requiere de licencia previa. De la misma manera, tampoco es posible que centros feriales o de convenciones como Corferias, en Bogotá; Puerta de Oro, en Barranquilla, u hoteles en todo el país, sean adecuados y funcionen, así sea temporalmente, para la atención de pacientes sin la obtención previa de una licencia urbanística.

El artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 35 de la Ley 1796 del 2016, así como el Decreto Único Reglamentario 1077 del 2015 del sector vivienda determinan: “Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente”. En este caso entiéndase por adecuación el cambio de uso de una edificación (de recinto ferial a hospital, por ejemplo).

Por otra parte, existe otra restricción de índole legal y es que la edificación que se levante debe sujetarse a la reglamentación de los usos del suelo que se encuentra contenida en los planes de ordenamiento territorial (POT), situación que en este momento se torna altamente compleja, pues los POT: (i) son normas diseñadas para un horizonte de 12 años, que en la actualidad no se encuentran actualizados la mayoría de ellos, como es el caso del POT de Bogotá y que, (ii) no han tenido previstas situaciones excepcionales como la pandemia que enfrentamos y que por ello no permiten la localización de hospitales en cualquier parte de los territorios de municipios o distritos.

Pero, ¿cuáles serían las consecuencias de edificar un hospital sin licencia o de destinar un recinto ferial para un uso no contemplado en la licencia? Son básicamente dos: por una parte, se configuraría una infracción urbanística contemplada en el artículo 135 la Ley 1801 del 2016 (Código de Policía), catalogada como comportamiento contrario a la integridad urbanística en este caso, construir sin licencia, y en el caso de los recintos feriales y hoteles, la infracción se configuraría al usar o destinar un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia de construcción o contravenir los usos específicos del suelo. Las sanciones consisten en multa especial de hasta 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, lo más grave, la demolición de la obra.

Por otra parte, proceder a la construcción o remodelación omitiendo la obtención de la licencia urbanística correspondiente podría llegar a configurar la comisión de delito con responsabilidad penal, al menos no sería discutible la adecuación de esa conducta a la descripción típica prevista en el artículo 318 del Código Penal, en la que se establece el delito denominado urbanización ilegal, con una redacción bastante amplia: “El que adelante, desarrolle, promueva, patrocine, induzca, financie, facilite, tolere, colabore o permita la división, parcelación, urbanización de inmuebles, o su construcción, sin el lleno de los requisitos de ley incurrirá, por esta sola conducta, en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento veintiséis (126) meses y multa de hasta cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”, esto es, en lenguaje de los expertos del Derecho Penal, de un tipo penal con pluralidad de verbos rectores, y, en consecuencia, se incurría en el referido delito al desplegar cualquiera de las acciones allí mencionadas, omitiendo tramitar y obtener la licencia correspondiente.

Con el panorama anteriormente descrito, es evidente la necesidad urgente de dotar de seguridad jurídica y herramientas a los mandatarios locales, al mismo Gobierno Nacional y a todas aquellas instituciones interesadas en construir equipamientos de salud de manera inmediata, contribuyendo en el control de riesgos jurídicos para los agentes intervinientes en el ofrecimiento de soluciones en medio la emergencia por la pandemia, y sin que ello vaya en detrimento de la calidad y seguridad de las construcciones, así sean de carácter temporal.

Como nos enfrentamos a un tema de tiempo y de salvar vidas, pues cada segundo es valioso, y el tiempo de expedición de una licencia de construcción es extenso, por ejemplo, no es inferior a 132 días, en Bogotá; 171, en Medellín; 318, en Cali, o 563, en Ibagué, (Informe Doing Business Colombia 2017), es absolutamente necesario que el Gobierno Nacional expida de manera inmediata un decreto legislativo en ejercicio de las facultades constitucionales extraordinarias de las que en este momento está investido y adopte dos medidas necesarias para obtener de la manera más expedita posible la puesta en servicios de camas adicionales a las que tiene hoy el país y que sirvan para atender la emergencia: (i) eliminación del requisito de licencias urbanísticas y de cualquier otro instrumento urbanístico previo para todos los usos de salud o bienestar social, durante el tiempo de duración de la pandemia y que los mismos se puedan construir en donde las autoridades sanitarias lo requieran. Y (ii) habilitación temporal inmediata del uso de salud o bienestar social en otro tipo de edificaciones como los recintos feriales, centros de convenciones, instalaciones educativas o militares, así como a los hoteles y hospedajes que se utilicen para aislar enfermos con covid-19 o para atender otro tipo de dolencias y que permitan evacuar los servicios hospitalarios existentes.

Respecto de este segundo punto, el Gobierno ha avanzado en la dirección correcta, puesto que con la expedición del Decreto Legislativo 538 del 2020, determinó que previa solicitud de los prestadores de servicios de salud, las autoridades territoriales de salud puedan autorizar de manera expedita (tres días), a dichos prestadores para “adecuar temporalmente un lugar no destinado a la prestación de servicios de salud, dentro o fuera de sus instalaciones, reconvertir o adecuar un servicio de salud temporalmente para la prestación de otro servicio no habilitado, ampliar la capacidad instalada de un servicio de salud habilitado”, entre otros, lo que resuelve el tema desde el punto de vista de la prestación de los servicios de salud, pero no resuelve (al menos de manera expresa) la problemática del licenciamiento urbanístico y usos del suelo acá planteada.

Como nota final, el Gobierno debe revisar la norma incorporada en el artículo 8º del Decreto 491 del 2020, en lo referente a la vigencia de las licencias urbanísticas existentes en el país, puesto que en virtud de la cuarentena obligatoria no se están ejecutando las mismas y por ello debería extenderse su vigencia, al menos por el término de duración de la declaratoria de emergencia y tres meses más.