Cristian Alfredo Orozco Espinosa
Docente de la Universidad Externado de Colombia y magíster en Derecho del Trabajo, Procesal del Trabajo y Seguridad Social

El Decreto 182 de 2026 no puede leerse como un ajuste menor o meramente operativo del aseguramiento en salud. En efecto, el nuevo capítulo que incorpora al Decreto 780 de 2016 no solo introduce nuevas reglas de autorización diferenciales y con enfoque territorial a las EPS, sino que incluye expresamente reglas para la asignación de afiliados, todo ello bajo la idea de garantizar equidad, sostenibilidad financiera y acceso efectivo, especialmente en zonas dispersas o de baja densidad poblacional. Esa precisión importa, porque a pesar de que el debate público se ha centrado en las declaraciones del ministerio según las cuales el decreto no tiene como motivación principal trasladar usuarios, sí es claro que este añade un capítulo sobre asignación de afiliados que tenga que darse producto de las modificaciones.

La pretensión de la norma es relativamente clara. El decreto prevé que mantienen su ámbito de autorización las EPS con más del 20 % de los afiliados a nivel nacional; también las que tienen menos de un millón de afiliados, aunque estas quedan sujetas a una regla adicional: si en un departamento su participación es inferior al 3 % del total de afiliados de ambos regímenes, no podrán seguir operando en los municipios de ese departamento. A ello se suma una tercera hipótesis: las EPS autorizadas únicamente en municipios de un solo departamento pueden conservar su ámbito territorial aun cuando excedan el límite de EPS previsto para la respectiva categoría.

En el nivel departamental, la regla pasa a ser poblacional. El decreto establece tres umbrales mínimos de participación para permanecer operando: 5 % en departamentos con población superior a 2.000.000 de habitantes; 10 % en los comprendidos entre 390.001 y 2.000.000 habitantes; y 15 % en aquellos con población igual o inferior a 100.000 y hasta 390.000 habitantes. Es decir, en departamentos menos densos, se exige una participación territorial más alta para poder continuar operando.

En el nivel municipal y distrital, la lógica es más restrictiva. En territorios con 500.001 habitantes o más pueden permanecer todas las EPS autorizadas, pero se excluyen las que tengan menos del 3 % de participación. Entre 100.001 y 500.000 habitantes el tope es de cinco EPS; entre 50.001 y 100.000, de cuatro; entre 30.001 y 50.000, de tres; entre 20.001 y 30.000, de dos; y entre 10.001 y 20.000, así como en municipios de hasta 10.000 habitantes, la regla pasa a ser de una sola EPS, también con exclusión de las que no alcancen el umbral del 3 %. En términos prácticos, el decreto rediseña el mapa de presencia territorial de las EPS con criterios de concentración de afiliados.

Para materializar estos efectos, la Superintendencia Nacional de Salud debe actualizar el ámbito territorial de autorización de las EPS con base en los resultados de la aplicación de estos mecanismos, y para ello tendrá en cuenta, entre otros elementos, los municipios donde la EPS tenga afiliados y efectivamente se encuentre operando. Además, el decreto prevé un procedimiento específico para el retiro voluntario de uno o varios municipios por parte de las EPS, dentro del año siguiente a la actualización del ámbito territorial, con exigencias como plan de pagos, acuerdos con la red prestadora e información previa a afiliados y entidades territoriales. Si ese retiro es aceptado, se activa el proceso de asignación.

Una vez la Superintendencia actualice el ámbito territorial, el ministerio y la Adres deben realizar una asignación especial de afiliados a las EPS receptoras que continúen operando en el respectivo territorio. Esa asignación debe hacerse dentro de los cinco días hábiles siguientes; ninguna EPS receptora puede negarse a recibir los afiliados; la efectividad se produce desde el primer día del mes siguiente; y las receptoras deben prepararse con antelación para garantizar continuidad. El decreto agrega, además, dos reglas relevantes: no se asignarán afiliados a la EPS que quede con el mayor porcentaje de participación en el municipio si existe otra receptora disponible, y la distribución se hará en proporción inversa a la participación de cada entidad.

Un punto importante y relativo al principio de libertad de elección regulado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015 tiene que ver con la previsión según la cual, en caso de reasignación, solo después de transcurridos 60 días desde la efectividad de esta, podrá realizarse el traslado correspondiente a otra EPS.

Por lo anterior, resulta insuficiente afirmar que el decreto no tiene por objeto trasladar usuarios. Formalmente, el ministerio insiste en que se trata de una medida de ordenación técnica y continuidad del servicio. De hecho, los considerandos sostienen que no se sustituye la libre escogencia y que, pasados 60 días, el afiliado puede trasladarse; también afirman que la medida no pretende restringir arbitrariamente la competencia, sino corregir fallas de mercado, prevenir inestabilidad financiera y asegurar economías de escala; pero también está en el texto del decreto que habrá actualización del ámbito territorial, retiro de EPS de ciertos municipios y asignación especial de afiliados. El traslado, entonces, puede no ser el objeto central declarado, pero sí aparece como una consecuencia operativa relevante e ineludible derivada del propio diseño normativo.

A esa lectura se suma una contradicción interna del decreto que no debería pasarse por alto. La modificación del artículo 2.1.11.1 parte de una regla: la asignación debe dirigirse a EPS sin medidas preventivas o especiales y con verificación de capital mínimo y patrimonio adecuado. Sin embargo, esa misma disposición remite expresamente a una excepción contenida en el numeral 3º del artículo 2.1.11.3, que indica textualmente “En aquellos municipios y distritos donde no exista EPS que cumpla las condiciones establecidas en el inciso segundo del artículo 2.1.11. 1 del presente Decreto, la asignación se realizará a estas EPS…”. En otras palabras, se relativiza la regla inicial y la asignación sí podría hacerse a EPS que no cumplan con dichas previsiones, sino aquellas que permanezcan a partir del criterio único de número de afiliados.

Es allí donde el documento técnico, que según los considerandos del decreto fue usado como base para su expedición, merece un examen más exigente. Dicho documento define y sustenta los criterios nacionales, departamentales y municipales desde una perspectiva territorial y poblacional; incluso señala expresamente que su objeto es determinar cuántas EPS pueden operar en cada territorio y cuáles son los umbrales mínimos de participación. Pero el mismo texto reconoce que el análisis: no cubre la fórmula de cálculo de la UPC ni otros parámetros actuariales específicos, ni tampoco regula de manera detallada la organización interna de las EPS o de las redes de servicios. Su metodología usa exclusivamente fuentes oficiales como la BDUA, las proyecciones del Dane, la normativa vigente y registros administrativos del sector.

Si la justificación técnica se basa sobre todo en población, dispersión, escala territorial y participación de afiliados, la pregunta es si ese soporte basta para adoptar una medida que puede alterar la distribución de usuarios, la estabilidad de las redes prestadoras y la presión financiera sobre las EPS receptoras. El propio decreto habla, en sus considerandos, de una política pública que integre componentes demográficos, socioeconómicos, epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros, sin embargo, el documento que lo soporta deja por fuera precisamente la UPC y otros parámetros actuariales, y no exhibe un desarrollo robusto sobre solvencia real, liquidez, reservas técnicas o capacidad material de absorción de nuevas poblaciones.

Dichas falencias fueron puestas de presentes, entre otros, por la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas. En carta remitida al ministerio se advierte que la EPS con mayor número de afiliados y mayor presencia territorial (identificada por la propia asociación como Nueva EPS) concentra, según su estudio de cartera con corte a junio de 2025, $6,7 billones de deuda, equivalentes al 43,1 % de la cartera reportada por 227 prestadores, con una morosidad del 60,9 %, además de la ausencia de estados financieros recientes y de información conocida sobre el régimen de inversión de sus reservas técnicas. Si esa advertencia es correcta, la discusión deja de ser puramente regulatoria: el punto ya no es solo si el decreto puede reasignar afiliados, sino si el sistema tiene verdaderas receptoras con capacidad financiera y operativa para absorberlos sin agravar la crisis existente.

El problema del Decreto 182, en suma, no está solo en lo que ordena de manera expresa, sino en el tipo de efectos que desencadena en el sistema. La norma explica cómo concentrar territorialmente el aseguramiento y las virtudes de dicha medida, mas no si entidades receptoras pueden soportar esa concentración de afiliados.   

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