Análisis de algunos aspectos de la Sentencia C-134/23

Para el director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, Kenneth Burbano Villamarín, y para el coordinador abogado Javier Santander, esta reforma, en términos generales, no avanza en temas cruciales o macro que puedan reflejar un acceso a la justicia en términos de celeridad, eficacia y calidad, no contribuye a desarrollar realmente la tutela judicial efectiva y no aporta realmente a mejorar la situación del ciudadano de a pie que desconfía cada vez más de la administración de justicia. El control constitucional realizado por la Corte tiene aciertos y preocupaciones.

 

Se trata de una reforma que solo enlista y replica, como ley estatutaria, lo ya regulado a través del Acto Legislativo 2 del 2015 respecto de la jurisdicción disciplinaria, y el erróneamente denominado conflicto de jurisdicción. Adicionalmente, agrupa una serie de temas de carrera judicial, de acceso a la administración de justicia, en especial la relación con el componente tecnológico, que no varían de manera trascendente el panorama actual y que ya se encuentran desarrollados en el ordenamiento jurídico. Esta reforma se convierte en una duplicidad más detallada de lo establecido, y que ha sido, en gran medida, letra muerta sin que su repetición garantice la ejecución o implementación. (Lea: Conozca cuáles artículos de la LEAJ se declararon inexequibles)

 

1. Regresividad: declarar el servicio de administración de justicia como esencial es positivo para la ciudadanía, pero es un retroceso grave para los derechos colectivos de los trabajadores de la Rama Judicial y, por esto, contrario a la Constitución (artículo 1º)

 

La Corte declaró constitucional el artículo 1º y exhortó al Congreso para que regule, en el término máximo de dos legislaturas y con fundamento en el artículo 56 de la Constitución, el ejercicio del derecho a la huelga en el servicio público esencial de la administración de justicia. Mientras se regula, el ejercicio de este derecho estará condicionado a que se garantice la prestación de servicios mínimos de administración de justicia y sin que se pueda presentar una interrupción indefinida.

 

La decisión de la Corte es problemática, pues si bien hay un mandato concreto al Legislativo para regular el derecho a la huelga, la misma Corte mantiene la esencialidad del servicio y el principio de prestación ininterrumpida como límites al ejercicio del derecho colectivo de los trabajadores de la Rama Judicial. Creemos que la Corte y el mismo legislador le han impuesto cargas injustificadas al ejercicio del derecho colectivo en la administración de justicia.

 

2. Las oficinas de defensoría pública a nivel municipal no guardan relación con el acceso a la administración de justicia (artículo 2).

 

La Corte declaró constitucional el artículo 2, salvo las expresiones: (i) “conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Defensor del Pueblo”, del inciso primero que declaró inexequible porque el defensor no tiene competencias reglamentarias en temas de empleo público; (ii) “para lo cual”, prevista en el inciso primero del parágrafo que declaró inconstitucional, por ser un retroceso en la administración de justicia, y (iii) la expresión “determinado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)”, del inciso segundo del parágrafo, es inconstitucional porque se tomó conforme a una obligación internacional no vinculante para Colombia. Finalmente, declaró exequible el inciso octavo del artículo 2, en el entendido de que la celebración de los convenios a los que se hace mención son facultativos.

 

La decisión de la Corte fue parcialmente acertada en cuanto a las tres inconstitucionalidades decretadas. Sin embargo, la Corte no tuvo en cuenta los roles de los nuevos defensores públicos en cabeceras municipales y la función ya desempeñada por los personeros y procuradores en la administración de justicia y cómo ambas coexisten en la administración de justicia a nivel municipal.

 

3. La propuesta de integración de la organización básica judicial es desigual (artículo 12)

 

La Corte Constitucional declaró constitucional el artículo 12 salvo la expresión “que en caso de los juzgados penales no podrá ser inferior a cuatro (4) empleados”, que declaró inconstitucional por vicios de procedimiento en la formación.

 

El Observatorio advirtió en su intervención que el proyecto de ley estatutaria le daba un manejo indebido y desigual a la conformación de los despachos penales. La Corte y el Observatorio coincidieron en ese punto y se protegió la organización básica judicial de criterios organizacionales infundados durante el trámite legislativo.

 

4. La cooperación entre la Rama Ejecutiva y los jueces agrarios administrativos no debe condicionar su independencia judicial (artículo 17)

 

La Corte declaró exequible el artículo 17, que creó los juzgados agrarios y rurales. La norma permite que esos juzgados ubicados en áreas rurales, tanto en su gestión administrativa y en la de sus oficinas, compartan recursos logísticos con la Rama Ejecutiva mediante convenios interadministrativos. La Corte consideró que esos convenios administrativos son excepcionales pero necesarios para maximizar el acceso a la administración de justicia de las zonas más alejadas de los recursos logísticos del Estado. Sin embargo, llamó la atención al Consejo Superior de la Judicatura para asegurar la prestación del servicio de los juzgados agrarios administrativos sin que se afecte la independencia y autonomía de los jueces.

 

El Observatorio considera que la decisión respecto al artículo 17 no tiene explícitamente un condicionamiento o una modulación. Sin embargo, creemos que la Corte sí insistió en el deber de proteger los principios de independencia, autonomía y especialidad judicial de los nuevos jueces agrarios administrativos.

 

5. Los principios de la convocatoria pública y los criterios de selección de los candidatos a magistrados del Consejo de Estado y de la Corte Suprema deben condicionarse a través de mecanismos de evaluación objetiva (Artículos 19 y 20)

 

La Corte declaró constitucional el artículo 19 en el entendido de que en la convocatoria pública para integrar las listas de candidatos a magistrados del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia también se debe aplicar el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia, consagrado en el artículo 231 de la Constitución. Declaró inconstitucional la expresión “Los criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”, pues para la Corte el mérito no es el único criterio para elegir a un candidato, ya que priman otros como la equidad de género. También declaró exequible el artículo 20, bajo el entendido de que (i) en la selección de integrantes del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia se aplicará también el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la academia, consagrado en el artículo 231 de la Constitución y (ii) que el criterio de equidad de género implicará asegurar por lo menos la paridad entre hombres y mujeres en la conformación de las respectivas corporaciones. Declaró inconstitucional la expresión “Los criterios para la elección no podrán ser distintos al mérito”, pues para la Corte el mérito no es el único criterio para elegir.

 

La petición del Observatorio coincidió con la decisión final de la Corte. Los condicionamientos son muy acertados y respetan los principios de publicidad y objetividad en la elección de aspirantes a la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

 

6. La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial no puede tener poder vinculante en las decisiones cruciales del órgano de gobierno judicial y no puede tener poder de elección (artículos 35, 38, 39, 43 y 44)

 

La Corte declaró:

 

• Constitucional el artículo 38 salvo la expresión “favorable y vinculante” del inciso sexto, que declaró inconstitucional porque vulnera la autonomía de la Rama Judicial.
• Declaró constitucional el artículo 39 bajo el entendido de que (i) el ejercicio de la competencia de creación, fusión y supresión de despachos judiciales por parte del Consejo Superior de la Judicatura no tiene el alcance de crear o suprimir la categoría de despacho judicial que ha sido definida por la ley; y (ii) en los casos en los que el ejercicio de la competencia implique la supresión de cargos se deberá respetar el  régimen de carrera, otorgando a los empleados que hacen parte de dicho régimen la posibilidad de traslado o, en su defecto, el pago de una indemnización.
• Igualmente, la Corte declaró exequible el parágrafo del artículo 39 salvo la expresión “favorable y vinculante”, que declaró inconstitucional por violar igualmente la autonomía de la rama.
• Declaró constitucional el artículo 41, salvo la expresión “Dentro de los dos (2) años siguientes a la expedición de la Ley”, del parágrafo transitorio de la norma, que declaró inconstitucional.
• Declaró constitucional el artículo 43, salvo (i) el numeral 1; (ii) la expresión “y vinculante” prevista en el numeral 4; (iii) el numeral 6 y (iv) el parágrafo segundo, que se declaran inexequibles.
• La Corte declaró constitucional el artículo 44 salvo el inciso segundo y el parágrafo transitorio que declaró inconstitucional.

 

La Corte y el Observatorio coincidieron en cuanto a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas que contemplaban el concepto “favorable y vinculante” de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, pues con ella se protege la independencia de la rama de los eventuales informes vinculantes de la comisión que lesionaban la independencia del Consejo Superior y de otros órganos judiciales que administran sus despachos. Los condicionantes dados a varias normas sobre gobierno y administración judicial si bien no fueron coincidentes fueron igualmente acertados, pues la Corte reivindicó la autonomía e independencia de la rama.

 

7. Según David Murillo, PhD. en Derecho Público y profesor de la Universidad Libre, “es acertada la inconstitucionalidad del poder preferente disciplinario que tenía la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” (artículo 56 y 57)

 

El proyecto de reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia le otorgó el poder preferente disciplinario a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que pudiera “(…) conocer de manera preferente en primera y segunda instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten en las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial (…)” (artículo 56, numeral 4), cuando, por ejemplo, “(…) el asunto provoque o comprometa un impacto de orden social, político o institucional, o tenga una connotación especial en la opinión pública nacional o territorial” o “(…) se advierta razonadamente que para la garantía de los principios que rigen el proceso disciplinario, la actuación deba ser adelantada directamente por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” (artículo 55, inciso 2).

 

La Corte Constitucional declaró que dicha competencia era inexequible por inconstitucionalidad debido a que el poder preferente disciplinario otorgado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial “(…) vulnera la garantía del juez natural de los sujetos disciplinables”. Concretamente, porque las causales que autorizan el ejercicio de dicho poder preferente son amplias, “desconocen el carácter imperativo de la competencia de los jueces” y le concede “discrecionalidad a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial” frente a una garantía sustancial del debido proceso.

 

Acertadamente, la Corte decidió que dicho poder preferente era inconstitucional, dados los “graves riesgos sobre la garantía del juez natural”, así como su ostensible afectación a “la autonomía e independencia judicial”. Esto porque se desconoce el carácter de orden público que tienen las reglas de competencia judicial, las cuales deben, en todo caso, fundamentarse en la “prevalencia del interés general” y no en la aplicación de “criterios de importancia y conveniencia”, como erróneamente se previó. De esta manera, se encuentra razonadamente justificada la inconstitucionalidad del inciso 2 del artículo 55 y del numeral 4 del artículo 56 del proyecto de reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

 

8. No se puede delegar la práctica de pruebas en abogados asistentes pues ellos no tienen facultad jurisdiccional (artículo 58)

 

La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 58. En su análisis estableció que hay una relación clara entre la práctica de pruebas con la función jurisdiccional. Sin embargo, y en este punto parece coincidir con este colectivo implícitamente, pues la Corte advierte que “(…) solo pueden ser comisionados quienes ejercen función jurisdiccional por habilitación constitucional y legal como, en este caso, los magistrados de las comisiones seccionales”. Esa regla de derecho es importante pues implícitamente condiciona la labor de práctica de pruebas encomendada a los abogados asistentes de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. Con esa regla de derecho se protege el debido proceso.

 

9. Juan Camilo Páez Jaimes, abogado penalista de la Universidad Libre de Cúcuta, considera que "la decisión de la Corte Constitucional puede desconocer aspectos inherentes a la realidad práctica del proceso penal" (artículo 63)

 

La Corte Constitucional declaró constitucional el artículo 63, sobre el uso de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones, salvo el inciso cuarto y el parágrafo segundo que la Corte declaró constitucionales en el entendido de que “(…) por regla general la modalidad (presencial o virtual) la determina el juez en ejercicio de su autonomía, con excepción de la audiencia de juicio oral en materia penal que deberá ser presencial”.

 

En el fallo, la Corte considera que el proceso penal es el único que afecta la libertad de los ciudadanos en sus decisiones y este proceso, particularmente, requiere una mayor atención a la construcción de la verdad. Hacer presencial la audiencia de juicio oral se justifica, según la Corte, en la necesidad de proteger las garantías básicas de “(…) integridad, legalidad, derecho de defensa, inmediación en la valoración de las pruebas y el debate probatorio” que, señala la Corte, se encuentran ligadas a la construcción de la verdad. Para la Corte, la virtualidad apareja el riesgo de que la verdad no se construya correctamente, enunciando algunas prevenciones que el ordenamiento procesal penal tiene para el interrogatorio de testigos, como su examen separado y la imposibilidad de testificar con documentos que no han sido autorizados; y explica que en ocasiones esto puede burlarse con el ejercicio virtual, bajo testigos que finjan problemas de conexión o escuchen indebidamente la diligencia al acompañar a otros declarantes sin ser vistos. La Corte considera que la dificultad de conexión virtual en diferentes zonas del país afecta el acceso efectivo a la administración de justicia e impide el aporte de información al proceso. Por último, condiciona la decisión a la existencia de fuerza mayor por alguna parte o declarante debidamente acreditada, y abre la posibilidad de interponer “los recursos que contemple la ley procesal respectiva”.

 

En opinión del profesor Jaimes, la Corte Constitucional no explica cómo la legalidad y el derecho de defensa se ven afectados con la declaración del testimonio de manera virtual. Por otro lado, para este colectivo la Corte centra su atención en los problemas de inmediación, señalando que estos problemas afectarán la valoración probatoria. Sin embargo, y en opinión de este colectivo, es ampliamente conocido que la inmediación es una garantía judicial de la práctica de la prueba y no de la valoración. Igualmente, la Corte no explica por qué los poderes del juez como director del proceso junto con el control que las partes pueden ejercer en el interrogatorio cruzado no resultan suficientes para garantizar el cumplimiento de las mismas reglas que se tienen en la virtualidad, como la no consulta de documentos sin autorización y el examen individual de los testigos.

 

Para el Observatorio, el argumento de la Corte tiene cuatro grandes dificultades:

 

• La primera dificultad es que el fallo posee una gran carga paternal sobre la práctica de la prueba testimonial. El fallo parte de las posibles argucias que los demás testigos pueden realizar con la virtualidad, obviando que estos mismos males pueden predicarse en la presencialidad. Por ejemplo, cuando el testigo o abogado que ingresa a la sala con un teléfono oculto y realiza una llamada a los demás testigos para que escuchen lo ocurrido en juicio o el caso del testigo que llega amañadamente instruido por la parte para falsear su declaración. Para este colectivo todo proceso judicial debe aceptar la existencia de estos riesgos y no por ello cercenar garantías fundamentales o limitar las formas en las que se utilizan los medios virtuales. Para manejar estos riesgos el derecho ya tiene figuras como la conminación y la prevención derivadas incluso del mismo sistema penal.

 

• La segunda dificultad es que la Corte asume la necesidad de la presencialidad porque algunas personas, debido a la zona en la que habitan, tienen dificultad para acceder al internet y esto puede afectar el desarrollo de la administración de justicia. Para el Observatorio esa misma dificultad, o quizá en una mayor medida, se les presenta a las personas que deben trasladarse presencialmente hasta el lugar en el que se realizará la diligencia porque: i) no solamente conlleva el realizar un gasto económico para cubrir su transporte en un proceso que no tienen pretensión alguna, sino que servirán de apoyo a la administración de justicia; ii) deberán abandonar su núcleo familiar o zona de trabajo por un tiempo considerable, en la medida que deberán apartarse de sus escenarios (principalmente rurales) para cumplir con un compromiso judicial que generalmente se realiza en las zonas céntricas de las ciudades; iii) esta situación se agrava cuando la audiencia que fue programada, como suele ocurrir con el sistema presencial, se ve aplazada por la no comparecencia de algún actor indispensable o la no obtención de una sala de audiencias.

 

• La tercera dificultad es que frente a la excepción de presencialidad en juicio consistente en la fuerza mayor debidamente acreditada por algunas de las partes ha se señalarse que más allá de no quedar suficientemente claro cómo ha de acreditarse la fuerza mayor o qué casos serán considerados como tal, lo que verdaderamente resulta preocupante es que se haga referencia de manera genérica a la procedencia de los recursos previstos en la ley, en la medida que la decisión que ordena la virtualidad sería en estricto sentido una orden, y esta por regla general no admite recurso alguno, lo que sugiere dos cosas: i) la Corte considera que este es un auto y no una orden, lo que tendría implicaciones procesales particulares, como los efectos en que se concede el recurso, o ii) la Corte desconoció la estructura fundamental de las decisiones en el proceso penal.

 

• Y, finalmente, la cuarta dificultad está en que la decisión parte de considerar que el sistema penal colombiano cuenta con todos los insumos materiales para la realización de las diligencias penales. No obstante, hay una realidad desatendida por la misma administración de justicia: la ausencia de salas de audiencias, y esta es quizá la mayor preocupación actualmente. En Colombia es usual que los diferentes despachos judiciales no cuenten con las salas necesarias para realizar sus audiencias, por lo que en tiempos de presencialidad muchas de las mismas se veían fracasadas por no tener dónde celebrarse, aspecto que no puede ocurrir con la virtualidad en la medida que cada juzgado cuenta con la posibilidad de crear un espacio virtual único para la realización de cualquier diligencia.  Los efectos de la situación anterior van más allá de la frustración de la audiencia: va desde la posible proliferación de libertades por vencimientos de término o eventuales prescripciones debido al paso del tiempo a cargo de la administración de justicia, hasta la frustración de los intereses de las víctimas que volverán a ver como un saludo a la bandera aquel fenómeno jurídico del plazo razonable.

 

Para María Alejandra Parra Celis, abogada, estudiante de la Maestría en Derecho Penal Universidad Libre seccional Cúcuta, la Corte Constitucional relativizó la posibilidad de que exista una alternativa para solventar las audiencias de los procesos penales a través del uso de las tecnologías.

 

Se declaró constitucional el artículo 64 del proyecto de ley estatutaria que regula los deberes de los sujetos procesales en relación con las tecnologías de la información y las comunicaciones. Sin embargo, lo condicionó a que “(…) por regla general la modalidad (presencial o virtual) del proceso judicial la determina el juez en ejercicio de su autonomía, con excepción de la audiencia del juicio oral en materia penal que deberá ser presencial” y excepto la expresión “salvo el caso de las destinadas a la práctica de pruebas que serán siempre presenciales, a menos que la norma procesal expresa excepcionalmente permita la audiencia probatoria virtual”, que declaró inconstitucional.

 

La Corte declaró inconstitucional la expresión “(…) salvo el caso de las destinadas a la práctica de pruebas que serán siempre presenciales, a menos que la norma procesal expresa excepcionalmente permita la audiencia probatoria virtual” del artículo 64 del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia. La posición de la Corte se basó inicialmente en los inconvenientes externos que se pueden presentar como son los problemas de conectividad, en los que producen como consecuencia retrasos, interrupciones de audio o problemas de imagen, lo que resulta difícil de garantizar con la práctica de pruebas a través de medios virtuales.

 

Según Parra, los argumentos de la Corte omitieron un posible panorama en caso de existir una fuerza mayor, que suele ser común, por la afectación de carreteras y los problemas de movilidad en distintos municipios del país que imposibilitan el desplazamiento de las personas. En estos casos si por lo menos el testigo no puede acudir de forma presencial ¿la solución sería el aplazamiento de la audiencia hasta que se logre desplazar del municipio para asistir presencialmente a la audiencia? Según la Corte sí.

 

En este escenario se han dejado de lado por lo menos tres posibilidades: i) que el testigo sí tenga el medio tecnológico y la red de internet estable para conectarse sin inconveniente, ii) que en caso de que el testigo no tenga acceso a internet se delegue a los despachos judiciales de los municipios que brinden una asistencia transitoria a la recepción de un testimonio, prestando los medios tecnológicos para poder facilitar la recepción de los mismos y iii) sin  ánimo de ser una propuesta atrevida, que las inspecciones de policía presten los medios tecnológicos para que brinden la asistencia en la recepción del testimonio, existiendo un acompañamiento de la policía, como ocurre en el juicio oral presencial, siendo el uso de herramientas tecnológicas un medio útil para el desarrollo de la diligencia.

 

La Corte declara inconstitucional de forma absoluta esta expresión dejando de lado la posibilidad de que exista una alternativa para solventar un hecho de fuerza mayor de movilidad a través del uso de las tecnologías sin necesidad de atrasar la diligencia judicial, solo porque existe, para la Corte, una aparente omisión legislativa que no manifiesta expresamente esta posibilidad, cuando el juez director del proceso está facultado de usar los medios necesarios para la oralidad en la actuación procesal, acorde a las facultades del artículo 10 de la Ley 906 del 2004 respecto de la actuación procesal, por lo que podrá usar los medios técnicos que viabilicen la oralidad del proceso penal.

 

10. No es posible modificar los requisitos para magistrado de alta corte y otros cargos de rango constitucional a través de ley estatutaria (artículo 67)

 

La Corte declaró constitucional el artículo 67, salvo el parágrafo segundo, que lo declaró inexequible. El 67 modificó algunos requisitos para desempeñar cargos en la Rama Judicial. Las modificaciones en cuanto a la experiencia para aspirar a cargos de jueces o magistrados es constitucional. Sin embargo, el parágrafo 2 del artículo fue declarado inconstitucional pues modificó las calidades para ser Fiscal General de la Nación exigiéndole al aspirante las mismas necesarias para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Para la Corte, el Congreso intentó modificar la Constitución mediante una ley estatutaria.

 

El Observatorio coincidió con la decisión de la Corte. El proyecto de ley estatutaria creó cualificaciones no establecidas por el constituyente de 1991 que resultan inconstitucionales.

 

11. La contribución especial para sentencias judiciales de contenido económico en la jurisdicción administrativa es un tributo parafiscal con destinación específica (artículo 93)

 

La Corte Constitucional declaró inexequible la contribución especial para las sentencias de contenido económico en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte reiteró su precedente y protegió el artículo 338 constitucional, pues la contribución adicional del artículo 93 afectaba el principio de gratuidad del servicio de justicia.

 

El Observatorio Constitucional de la Universidad Libre advirtió desde su intervención el riesgo que tendría crear un tributo que gravase los fallos de la jurisdicción contenciosa. Tanto nuestra intervención como el fallo de la Corte, informado mediante comunicado de prensa, reivindican la gratuidad del servicio de administración de justicia y los principios constitucionales de la tributación.