El panorama de las consultas populares luego de la decisión de la Corte Constitucional

La Corte Constitucional resolvió la tutela interpuesta contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta relacionada una consulta popular minera en el municipio de Cumaral (Meta).

 

Para tomar su decisión, hace unos meses, realizó una audiencia pública que tuvo la participación de distintos sectores. La ponencia de esta providencia estuvo a cargo de la magistrada Cristina Pardo.

 

La Corte estudió si el tribunal vulneró los derechos fundamentales de la sociedad demandante, Mansarovar Energy, al expedir dicha sentencia, pues se había encontrado ajustada a la Constitución Política el texto que se iba a someter a consulta popular, que preguntaba a los ciudadanos si estaban de acuerdo o no con que en su municipio se llevaran a cabo actividades de exploración y explotación de hidrocarburos.

 

Lo anterior quiere decir que se revisó si la decisión de instancia vulneró los derechos fundamentales de la accionante al haber declarado constitucional el texto de la pregunta. La Sala Plena estableció que se cumplían los requisitos para el estudio de fondo de esta acción porque se trataba de un asunto de relevancia constitucional, se habían agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios, se había interpuesto en un término razonable y se identificaban los hechos y las pretensiones.

 

La Corte consideró que el tribunal violó el debido proceso, por cuanto interpretó de forma aislada las disposiciones de la Carta Política y desconoció su jurisprudencia, relacionada con los límites de las materias a decidir a través del mecanismo de consultas populares.

 

En efecto, tanto la Constitución como la ley disponen que estas consultas, en el rango municipal, no pueden recaer sobre asuntos ajenos a la competencia de las autoridades municipales.

 

Así, a diferencia de lo señalado por el tribunal, la Sala Plena estimó que en este caso la consulta no se limitaba a determinar el uso del suelo como una competencia propia de los municipios y distritos, sino que en realidad buscaba prohibir la realización de actividades de exploración del subsuelo y de recursos naturales no renovables (RNNR) , con lo cual se estaba decidiendo sobre una competencia del Estado como propietario de estos últimos.

 

En este orden, consideró que el ordenamiento superior establece que en cabeza del Estado la propiedad de los recursos del subsuelo y dispone que la explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, generando beneficios para toda la Nación.

 

De acuerdo con el comunicado dado a conocer sobre esta decisión, el tribunal interpretó aisladamente postulados constitucionales y, por esa razón, en la revisión de constitucionalidad de la pregunta no analizó en forma sistemática e integral las competencias de diversas entidades del Estado, omitiendo las radicadas en cabeza del Gobierno Nacional respecto a los recursos del subsuelo.

 

Consultas vs. minería

 

La Sala Plena manifestó que la existencia de límites sobre las materias a decidir en una consulta popular territorial, específicamente lo referido a las competencias constitucionales nacionales sobre el uso del subsuelo y la explotación de los recursos naturales no renovables en cabeza del Estado, implica que este mecanismo de participación ciudadana no puede ser utilizado para prohibir actividades de extracción en un determinado municipio o distrito.

 

Así mismo, señaló que pese a que la Constitución reconoce en cabeza de las entidades territoriales la competencia para establecer el uso del suelo, esta función propia debe ejercerse de manera coordinada y concurrente con las competencias de la Nación. (Lea: Así fue el proceso contra Cerro Matoso que culmina con la negación de indemnización a comunidades afectadas)

 

Ello en tanto garantiza a todos los ciudadanos el derecho de participar en la toma de decisiones que los afecten, cuando en su territorio se adelanten actividades para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables en aras de proteger sus intereses ambientales, sociales y económicos.

 

No obstante, la corporación judicial identificó que en la actualidad no existen mecanismos idóneos y vigorosos para garantizar tanto la participación ciudadana como la forma de hacer compatibles los principios de coordinación y concurrencia de la Nación y las entidades territoriales.

 

En razón a este contexto se exhortó al Congreso para que en el menor tiempo defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana, así como instrumentos de coordinación y concurrencia Nación - territorio para esta materia.

 

Y estableció los siguientes criterios constitucionales, que deberán ser tenidos en cuenta en la definición e implementación de los mismos:

 

1. Participación ciudadana y pluralidad.
   
    
2. Coordinación y concurrencia Nación - territorio. 
   
    
3. Inexistencia de un poder de veto de las entidades territoriales para la exploración y explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables.
   
    
4. Diferencialidad y gradualidad.
   
    
5. Enfoque territorial.
   
    
6. Legitimidad y representatividad.
   
    
7. Información previa, permanente, transparente, clara y suficiente.
   
    
8. Desarrollo sostenible.
   
    
9. Diálogo, comunicación y confianza.
   
    
10. Respeto, protección y garantía de los derechos humanos.
    
     
11. Buena fe.
    
     
12. Coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y territorial y
    
     
13. Sostenibilidad fiscal.

 

 

Órdenes del fallo

 

Se levantó la suspensión de términos de este proceso y se revocaron los siguientes fallos:

 

1. La sentencia del 6 de julio del 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en segunda instancia, que declaró la cesación de la actuación impugnada por carencia actual de objeto.
   
    
2. La sentencia del 30 de mayo del 2017 de la Sección Cuarta, en primera instancia, que resolvió negar el amparo constitucional solicitado por la empresa Mansarovar. En su lugar concedió el amparo solicitado, teniendo en cuenta las consideraciones del fallo constitucional.
   
    
3. Dejó sin efectos la providencia proferida el 7 de marzo del 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso de control previo de constitucionalidad de la consulta popular en el mencionado municipio.

 

Por otro lado, se ordenó a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) poner en práctica un procedimiento que permita la coordinación y concurrencia con las entidades territoriales para la definición y determinación de áreas para la exploración y explotación de hidrocarburos.

 

Además, el Ministerio de Minas y Energía, la ANH y a la Agencia Nacional de Minería deberán mantener y fortalecer, de acuerdo con los criterios fijados, programas y proyectos que fortalezcan el diálogo, la comunicación y la información con las entidades territoriales y sus autoridades locales.

 

Jurisprudencia del Consejo de Estado

 

El alto tribunal de lo contencioso administrativo, a través de su jurisprudencia, ha fijado que las autoridades locales no pueden convocar consultas de esta naturaleza en sus territorios sin antes haber concertado con las autoridades nacionales el desarrollo de una política minero energética.

 

También ha precisado que el desarrollo o no de este tipo de actividad económica no puede ser objeto de consulta popular, debido a que la Constitución ordena que solo el legislador es competente para tomar determinaciones relativas a la explotación del subsuelo.

 

De ahí que también haya exhortado al legislativo para que regule la intervención estatal en la explotación de los recursos naturales no renovables en atención a las consecuencia que esto genera en el medio ambiente, a través de un procedimiento de concertación que garantice la participación de la Nación y las entidades territoriales, en observancia de los principios autonomía territorial, de concurrencia y coordinación, para que una vez se surta permita la participación de los ciudadanos en asuntos de carácter ambiental

 

Dejusticia

 

Vale la pena recordar que para este caso se llevó a cabo una audiencia pública en la que la Corte escuchó tanto a entidades, universidades, organizaciones sociales y a la ciudadanía general.

 

En la intervención de la investigadora Diana Rodríguez, directora de la línea de Justicia Ambiental de Dejusticia, se aseguró que los municipios “son competentes para decidir sobre las actividades que se realizan en su territorio, en especial actividades de gran impacto como la minería y el petróleo, porque también son dueños del subsuelo”.

 

Estos fueron los  principales argumentos de su intervención:

 

-          La tutela no era procedente, por lo que no era necesario un examen de fondo.

 

-          Se debía garantizar y respetar el núcleo básico del principio de autonomía territorial, que está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i) el derecho de las autoridades locales a gobernarse por autoridades propias; (ii) el derecho a ejercer las competencias que le correspondan, (iii) el derecho a administrar los recursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) el derecho a participar en las rentas nacionales.

 

-          Es cierto que la regulación y reglamentación de las actividades relacionadas con los recursos del subsuelo no corresponde ni debería corresponder únicamente a los municipios. No en vano, en los artículos 332 y 334 constitucionales se le atribuye al Estado la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y la competencia para intervenir en las decisiones relativas a su explotación.

 

-          El diseño constitucional también garantiza la aplicación del principio de coordinación. Este principio parte del reconocimiento de que hay competencias concurrentes e impone que su ejercicio se haga de manera armónica entre municipios y la administración nacional.

 

-          También garantiza la aplicación del principio de subsidiariedad, en virtud del cual la intervención del Estado debe hacerse en el nivel más próximo al ciudadano. (Lea: Consultas populares para explotación minera y petrolera deben cumplir con concertación previa)

 

Gobierno Duque

 

Finalmente, es importante informar que la Ministra del Interior, Nancy Patricia Gutierrez, afirmó que si bien las consultas populares son un derecho fundamental de los colombianos, tienen que ser consecuentes con este importante precedente jurisprudencial, para verificar que los procedimientos actuales se ajusten a los términos que reconoce el alto tribunal.

 

Por esa razón no descartó que en las próximas semanas se presente ante el Congreso un proyecto de reforma a las consultas populares, para que sea evaluado en el Legislativo y que necesariamente responda a lo sentando por la Corte.