La intervención del Estado en los mercados financieros en la Constitución del 91

Mauricio Rosillo Director de la Especialización en Derecho del Mercado de Capitales Pontificia Universidad Javeriana

Con ocasión de los 20 años de la Constitución Política de Colombia, vale la pena repasar los grandes avances, conceptos  e incorporaciones en materia de intervención económica en los mercados financieros y de valores.

Antes de la Constitución de 1991, y a raíz de la reforma constitucional de 1968, hubo mucha discusión respecto a los famosos reglamentos constitucionales autónomos. El gran debate radicaba en determinar hasta dónde llegaba la competencia del Congreso para regular al sistema financiero, dado que la Constitución le había dado como atribución constitucional propia al Presidente la de intervenir en estos mercados. Durante mucho tiempo la jurisprudencia fue pacífica en el entendido de que el Gobierno era quien regulaba y que para tal efecto expedía decretos con fuerza de ley, que podían incluso derogar leyes y reglamentarse. La participación del Congreso en estos aspectos era supremamente limitada. En los años ochenta, hubo un giro jurisprudencial de las altas Cortes apartándose de esta posición, lo que lógicamente generó mucha incertidumbre sobre quién tenía la competencia para intervenir en estos sectores y hasta dónde llegaban sus facultades.  

La solución del Constituyente de 1991 fue devolverle explícitamente competencias al Congreso, pero a través del mecanismo de las leyes marco, para que el Gobierno interviniera dentro de los principios, objetivos y criterios establecidos por el legislador. A raíz de esta delimitación de funciones, se han expedido varias leyes del Congreso relativas a estas materias, como la Ley 35 de 1993, la Ley 510 de 1999, la Ley 795 del 2003, la Ley 964 del 2005 y la Ley 1328 del 2009. El Gobierno, a su turno, ha expedido una infinidad de decretos de intervención, hoy unificados en el Decreto 2555 del 2010.

No obstante, las disposiciones constitucionales no han sido ajenas al debate académico. Por ejemplo, ¿puede el Congreso solo expedir leyes marco en estas materias o puede dentro de su cláusula general de competencia desarrollar más en detalle temas de intervención en los sectores en cuestión? Múltiples posiciones podemos encontrar sobre el particular.

La Constitución del 91, igualmente, ratificó que la función de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad financiera, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público es del Presidente de la República. Por eso las discusiones y propuestas de si esa función se debería asignar al Banco Central o si debería crearse un organismo independiente del Gobierno implica necesariamente una reforma constitucional, asunto para nada fácil.

El constituyente igualmente incorporó el concepto de interés público en las actividades financiera, aseguradora y bursátil, razón por la cual solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado. Es decir, son tales las implicaciones y responsabilidades de estas actividades dentro de una sociedad, que se consideran de interés público y al Estado le corresponde decidir quién las puede ejercer y con qué condicionamientos. Importante recordar esta elemental disposición, cuando a diario vemos que proliferan actividades paralelas que no han sido autorizadas por el Estado.

Finalmente, vale la pena destacar el gran avance de la Constitución con la creación de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, así como su independencia frente a los demás órganos del poder público. El asignarle la responsabilidad de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda es lo que ha permitido que los niveles de inflación, asunto que afecta a toda una economía pero especialmente a los menos favorecidos, hayan disminuido drásticamente en los últimos años.

En este punto sin embargo sería deseable, como ya lo habíamos sugerido en el pasado, repensar la metodología de nombramientos de los miembros de la Junta Directiva, para que exista intercalación y no sea un mismo Presidente quien termine nombrando a todos sus miembros, modelo que se fracturó cuando en la Constitución se permitió la reelección.

En cualquier caso, es notable la evolución constitucional en estas materias.