En materia urbanística, el problema no está en el marco jurídico, sino su interpretación

Juan Manuel González

Socio de Pinilla González & Prieto Abogados

Para empezar, la Guía Real Estate 2019 para Colombia publicada por parte de la prestigiosa editorial jurídica Chambers & Partners destaca que, en el contexto del derecho comparado a nivel latinoamericano, el marco jurídico del sector urbanístico colombiano ofrece un marco regulatorio moderno que, en ciertos elementos fundamentales, constituye un ejemplo a nivel regional. Países como Ecuador, Guatemala, República Dominicana y El Salvador recientemente han replicado el modelo colombiano en sus legislaciones. En materia urbanística, el marco regulatorio colombiano tiene sus normas sustanciales en la Ley 9 de 1989 y en la Ley 388 de 1997, que han sido ampliamente reglamentadas en los últimos años. De hecho, el Decreto Único Reglamentario 1077 del 2015 recoge todo este marco regulatorio que venía del año 1997 y que sigue siendo objeto de una copiosa reglamentación, e incorpora temas tan importantes como el ordenamiento del territorio; el procedimiento para la expedición de los planes de ordenamiento territorial (POT); cómo se regulan las cargas y beneficios en el desarrollo del territorio; cuáles son los instrumentos de financiación del desarrollo urbano; las estrategias vinculadas a los instrumentos de gestión del suelo, como las integraciones inmobiliarias, los reajustes de tierras, la cooperación entre partícipes, y, además, una estructura que regula de manera armoniosa y coordinada la forma en que debe desplegarse el ordenamiento del territorio, los instrumentos de gestión y su financiación.

Así las cosas, el marco regulatorio es coherente, suficiente y acorde con las realidades urbanísticas de las cuales se ocupa. El problema no está ahí, sino en la equivocada interpretación que en algunos casos -sobre todo, en el ámbito municipal- se está haciendo de dicho marco. Desafortunadamente, se han hecho modificaciones a nivel municipal que, partiendo del principio de la autonomía territorial, desdibujan esa visión armoniosa que debe existir entre el Estado y los entes territoriales, de tal manera que los particulares podamos ser destinatarios de un marco regulatorio dotado de seguridad jurídica. Lo que resulta claro desde punto de vista de la legislación nacional, en ciertos casos se vuelve poco claro en la reglamentación de tipo territorial, originando un choque dramático entre la primera y las sublegislaciones que se van generando en los municipios, que rompen la dinámica del ordenamiento del territorio. En este punto, se necesita un gran esfuerzo de todos los actores públicos y privados involucrados, siempre en procura de la mayor seguridad jurídica para el sector urbanístico colombiano.

Grandes logros, grandes retos

Gracias a la solidez del marco normativo descrito, cabe destacar que en los últimos años se han dado desarrollos urbanísticos de gran escala muy importantes para el país. La generación de la estructura jurídica de los planes parciales y de los macroproyectos de interés social nacional de primera generación permitió que se replanteara en Colombia la forma de hacer ciudad. Esta nueva forma de hacer ciudad parte de principios urbanísticos que en otras latitudes llevan muchos años de desarrollo, basados fundamentalmente en la escala: en la medida en que hagamos proyectos urbanísticos de gran escala, somos capaces de resolver todos los problemas que afectan a esas grandes porciones de ciudad, como son la infraestructura matriz de servicios públicos domiciliarios, la malla vial requerida, los espacios públicos de carácter metropolitano, urbano, zonal y local necesarios para una adecuada articulación entre la producción de edificabilidades en usos del suelo, vivienda, comercio, servicios e industria y el espacio público que es capaz de soportar un elevado número de habitantes. Todo esto, además, con la viabilidad financiera requerida desde un punto de vista de ciudad.

Esta nueva concepción en la forma de hacer ciudad condujo también a un mayor uso de los instrumentos contenidos en la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios a la hora de hacer grandes proyectos.  Ejemplos maravillosos de esto son Ciudad Verde, en Soacha; la Alameda del Río, en Barranquilla, y otros como Casablanca y La Felicidad. Más recientemente, cabe destacar el proyecto de Ciudad Lagos de Torca, en el norte de Bogotá, de una escala superior a los antes enunciados. Ciudad Lagos de Torca hoy constituye un ejemplo magnífico de cómo utilizar las herramientas que están en la ley para programar el desarrollo, realmente planificado y estructurado, de más de mil hectáreas de ciudad. Esta planificación ha sido capaz de generar, inicialmente, el desarrollo de las cargas generales, esto es, que por primera vez veamos financiada la malla vial arterial, los elementos ecológicos, los elementos ambientales, la infraestructura matriz de servicios públicos y después, en segundo lugar, el desarrollo por construcción.

Todo esto se logró gracias a que se implementaron mecanismos de financiación, como el de reparto equitativo de cargas y beneficios, según el cual hay una edificabilidad básica que permite financiar las cargas locales por urbanización, es decir, la ciudad local, la ciudad barrial, y unas edificabilidades adicionales que no sobrepasan el máximo que es capaz de soportar la estructura física del proyecto. El pago de estas edificabilidades adicionales tanto en suelo como en dinero, tal como lo concibe la ley, permite sufragar los costos de la carga general que tradicionalmente se habían sufragado por medio de impuestos. Este modelo origina confianza del sector privado en el sector público y viceversa a través de un gran vehículo jurídico: la fiducia mercantil, una herramienta que permite reunir alrededor suyo, los recursos de suelo, los recursos económicos y todos los instrumentos de financiación para que la ciudad, en este caso Bogotá, logre financiar esas cargas y producir las áreas útiles resultantes que propicien el desarrollo ordenado por construcción.