El Plan Nacional de Desarrollo y la Superindustria

Fernando Andrés Pico Zúñiga

Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana

Magíster en Derecho de la Empresa y de los Negocios de la Universidad de Barcelona

Profesor de Derecho Privado

Antes de la radicación formal del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, la opinión pública conoció un borrador de texto en el que se incluía un artículo 205, titulado “Fortalecimiento de la Superintendencia de Sociedades y de Industria y Comercio”, mediante el cual se planteaba otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República por un término de seis meses, contados desde la fecha de publicación de ese cuerpo legal, para expedir normas con fuerza de ley dirigidas a, entre otras cosas, determinar y modificar los objetivos, las funciones y las competencias relacionadas con el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, incluido el régimen sancionatorio, de la Superintendencia de Industria y Comercio (Superindustria).

El referido artículo 205, que apareció en un texto preliminar, no resultó consignado en la propuesta de ley que finalmente se radicó el 6 de febrero. Sin embargo, en el entretanto, la norma presuntamente sugerida sí permitió medir la pretensión del Gobierno y la temperatura de la opinión pública.

Sin conocer cómo se desarrollarán las facultades extraordinarias que tendría el presidente, se escucharon y siguen escuchando críticas sobre la posibilidad relativa a que el Jefe de Estado, de Gobierno y suprema autoridad administrativa pueda modificar a la Superindustria sin supuestos límites legales claros. Más cuando la sorpresa fue que, en la versión definitiva del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, se incluyó el artículo 298 que busca conceder facultades extraordinarias mucho más amplias, que le permitirían al presidente alterar la estructura orgánica y funcional de todo el Ejecutivo. 

Aunque el hoy vigente artículo 54 de la Ley 489 de 1998 establece los principios y las reglas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para modificar los organismos administrativos del orden nacional, dentro de los que se encuentra la Superindustria, norma legal al amparo de la cual, por demás, se han expedido, desde 1998, los decretos de estructura y funcionamiento de la Superindustria, entre ellas, el Decreto 4886 del 2011, y que por conducto de la propuesta de artículo 298 del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo se desecharía transitoriamente, no son del todo comprensibles las preocupaciones que plantea un sector de la opinión pública. Lo explico a continuación: 

Desde el punto de vista histórico, y para asombro, solo desde diciembre de 1998 el Congreso de la República, en línea con lo reglado en el numeral 7º del artículo 150 superior, estableció los lineamientos legales para modificar los órganos administrativos del orden nacional. Desde su creación, la estructura y funcionalidad de la Superindustria se ha venido estableciendo, primordialmente, vía decreto, y solo desde el 2017 (D. 270/17) existe la obligación de someter a consulta pública los proyectos de regulación.

Sobre este último asunto, vale la pena anotar que, por modificación normativa efectuada en el año 2020 (D. 1273/20), están exceptuados de publicación los proyectos de decreto que desarrollan la facultad presidencial atinente a “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley” (C. P., art. 189, num. 16).

Aunque puede haber una relativa discusión al respecto, la Superindustria se creó bajo el Decreto 149 de 1976. Al amparo del artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, y adviértase, sin la existencia en ese entonces de lineamientos legales para la estructura administrativa del Estado, el presidente César Gaviria expidió el Decreto 2153 de 1992, en algunos apartes todavía vigente, que tiene por objeto reestructurar la Superindustria.

Es decir, entre la creación (1976) y el 30 de diciembre de 1998 (fecha de publicación de la Ley 489), incluso hoy, hubo y hay reglas que ordenan la estructura de la Superindustria que se dictaminaron sin la presencia en el ordenamiento colombiano de los lineamientos legales que establece el varias veces referido artículo 54 de la Ley 489 y que manda el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución. No se entiende entonces por qué el escozor sobre la posibilidad de que el presidente pueda asumir esas facultades, eso sí, en el marco de sus competencias y capacidades constitucionales y legales. No se puede olvidar que, por virtud de la ley, a las superintendencias se les han asignado funciones distintas a las meramente administrativas y que, por contera, el presidente no podría tocar, a manera de ejemplo: las funciones jurisdiccionales y sancionatorias, asuntos de estricta reserva legal. Allí están las líneas rojas. 

En cualquier caso, es conveniente esperar, si así ha de establecerse, los proyectos reglamentarios concretos para que la opinión pública los estudie con detenimiento y se pronuncie sobre ellos en su debido momento. Es mejor ocuparse que preocuparse. Por fortuna, desde el 2017, la publicación de esos proyectos normativos es obligatoria. 

Sin perjuicio de ello, es altamente probable la inconstitucionalidad del artículo 298, de facultades extraordinarias, que se propone en el proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Aunque al igual que las leyes de facultades extraordinarias (C. P., art. 150, num. 10), la ley del Plan –orgánica– requiere de mayorías absolutas en el Congreso (C. P., art. 151), el asunto no es meramente formal. Las potestades que se le otorgarían al presidente por virtud del proyecto de artículo 298 del Plan de Desarrollo son demasiado amplias e imprecisas, como lo exige el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Lo anterior, no sin antes anotar la discusión atinente a la unidad de materia legislativa (C. P., art. 158) y la congruencia entre el título y el contenido de la ley (C. P., art. 169). Asuntos estos que, frente al tipo y materia de ley en trámite, parecen ponerse en tela de juicio cuando se revisa, con algo de detenimiento, la propuesta todopoderosa del artículo 298.  

Amanecerá y veremos.