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La relevancia jurídica del fallo sobre el asbesto

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Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz

Socio de Guerrero Ruiz Abogados; Director Ejecutivo del Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia -CEPLAC-

@gguerreroruiz

 

Son cada vez más reiteradas las oportunidades en las que el juez, particularmente en el ejercicio de sus atribuciones como garante de los derechos consagrados en la Carta Política, propicia el despliegue de actuaciones a cargo del Estado y de los propios particulares relacionadas con el rezago que la política pública y la actividad productiva en el país guardan respecto de la realización de derechos colectivos, en especial del derecho al ambiente sano, íntimamente relacionado, como ya ampliamente lo ha abordado la jurisprudencia constitucional, con la garantía fundamental a la vida y el principio mismo de la dignidad humana, propio del Estado social de derecho.

 

La sentencia proferida por el Juzgado 38 Administrativo de Bogotá, el pasado 1º de marzo, seguramente estará llamada, aun modificada por las instancias superiores de control jurisdiccional, a convertirse en una carta de navegación para encarar la respuesta a una problemática que compromete la salud pública y el ambiente, como lo es la utilización del asbesto en diversos procesos productivos, frente a la cual el Estado en su conjunto ha sido incapaz de encontrar una respuesta efectiva, pese a las evidencias crecientes de sus calamitosos efectos sobre la vida, salud y bienestar de las personas, la comunidad y el entorno. (Lea: EXTRA: Descargue la histórica sentencia que ordena la sustitución del asbesto en Colombia)

 

El fallo de la acción popular constituye, visto su alcance, el punto de partida para que el país emprenda con seriedad acciones, regulaciones y políticas públicas orientadas a solventar la problemática asociada a la producción y uso del asbesto, destacando especialmente la amplitud y solvencia de la información técnica y jurídica consignada en la parte motiva de la providencia judicial, cuya extensión (casi 650 páginas) comprende una compilación del estado del arte y de la ciencia, como de la evolución normativa y de política pública internacional y extranjera frente al asbesto y su condición como elemento cancerígeno, cuyos efectos letales sobre la vida y la salud de quienes se ven expuestos a él resultan, a medida que avanza la ciencia, ampliamente probados.

 

En términos generales podemos decir que el asbesto o amianto se manifiesta en dos formas: el asbesto blanco o crisotilo y los anfíboles, habiendo sido estos últimos aquellos respecto de los cuales primero se identificó su carácter nocivo para la salud, por lo que el avance en su prohibición a nivel internacional incluso se asume desde la adopción del Convenio 162 de 1986 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuyo sentido y propósito justamente ha sido parte del debate abordado en la acción popular que nos ocupa.

 

El Convenio 162 fue incorporado a nuestra legislación mediante Ley 436 de 1998 y proferido mediante Decreto 875 del 2001; su constitucionalidad fue valorada por la Corte Constitucional, que declaró su exequibilidad en Sentencia C-493 de 1998; sin embargo, su alcance dio lugar en el país a una discusión entre algunos de los productores que empleaban el asbesto como materia prima y diversos actores de la academia y la producción, pues para algunos de los demandados en esta acción de grupo el propósito del Convenio era simplemente regular el uso del asbesto blanco (crisotilo) en condiciones de seguridad en el trabajo.

 

Según el juez de conocimiento de la acción popular, Colombia orientó de manera errada su política pública para el manejo del asbesto como una sustancia sujeta a control a partir de un supuesto que la ciencia ha superado y que, en principio, soportó la interpretación inicial del Convenio 162 de la OIT, y es la idea de que existe un umbral aceptable o seguro de exposición al asbesto, específicamente al crisotilo, bajo el cual no está probado riesgo para la salud

 

Sin embargo, los estudios más recientes referidos en el fallo, incluyendo algunos de la Organización Mundial de la Salud, así como de la Unión Europea y agencias como la EPA de los EE UU, han desvirtuado este supuesto y, por ende, sustentado la inexistencia de tales umbrales de tolerancia, por lo que cualquier grado de exposición al asbesto, en términos de concentración como de tiempo, supone efectos negativos para la salud humana.

 

Un aspecto relevante de esta providencia judicial es que, por primera vez, amplía el ámbito de valoración del riesgo para la salud del asbesto, trascendiendo del debate que hasta el momento se había centrado en la nocividad en términos de salud ocupacional o en el trabajo para quienes laboran en industrias que utilizan el crisotilo, pero ignorando los riesgos para la población expuesta a productos finales (por ejemplo insumos de construcción elaborados con fibrocemento tales como tuberías de conducción de aguas en redes de acueducto y alcantarillado), las comunidades vecinas de tales industrias o los familiares expuestos por contaminación de las ropas de los trabajadores de estas actividades productivas.

 

Justamente, y desde el punto de vista del marco jurídico aplicable a la controversia resuelta en el fallo, abordar la problemática de los efectos sobre la salud humana del asbesto no solo para los trabajadores expuestos a la sustancia, sino para la población en general, supuso un tratamiento y análisis diferente, en tanto permitió al juez de conocimiento asumir el asunto sometido a su consideración como un tema de salud pública que, en este sentido, comprometía derechos fundamentales, económicos y sociales, e incluso al propio Estado social de derecho, al cual se encuentra íntimamente ligada la dignidad humana y, como parte de ella, el derecho a una vida digna en condiciones de bienestar.

 

Por supuesto, esta ampliación del espectro fáctico del análisis supuso igualmente la extensión de la dimensión de los derechos comprometidos en el conflicto suscitado, de forma que el derecho a gozar de un ambiente sano y todos los deberes públicos del Estado asociados al mismo fueron asumidos como ámbito del debate judicial, resaltando entonces que tanto a los particulares como al Estado les asistía velar por la protección de las riquezas naturales y el ambiente (artículos 8º y 95, numeral 8º, de la Constitución Política), luego el análisis jurídico en cuestión también apeló a la revisión de la aplicabilidad del principio de precaución como orientador del intérprete de las garantías y normas en materia ambiental.

 

Bajo esta perspectiva, sumada al reconocimiento de la progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, el juez del caso entendió que la interpretación del Convenio 162, eje fundamental normativo de la controversia, solo podía ser hecha de acuerdo al estado del arte y de la ciencia en relación con los efectos del asbesto sobre la salud, de forma que amparó los derechos colectivos comprometidos en esta acción, conminando al Estado, a través del Ministerio de Salud y Protección Social y del Ministerio del Trabajo, a diseñar un plan de acción para la sustitución del asbesto, cuya ejecución debe verificarse en cinco años.

 

De igual forma, el juez ordena a los mismos entes el diseño de campañas y elementos de divulgación y sensibilización sobre los efectos nocivos del asbesto, destacándose el deber de producir un documental sobre el tema, en memoria de las víctimas mortales de enfermedades catastróficas causadas por la exposición a este material; de otra parte, se ordena la realización de un censo de la población expuesta con sintomatología asociada probablemente a la exposición al asbesto, de manera tal que se asegure su inclusión en el sistema nacional de salud; en este aspecto, se anticipa la interposición de medios de control destinados a la reparación de los perjuicios ocasionados por el material sobre la salud de los afectados.

 

Finalmente, destacan dentro del conjunto de órdenes impartidas, además de las actuaciones de las autoridades públicas encargadas del seguimiento y control ambiental de la actividad minera de explotación de asbesto, tendientes al cierre y abandono adecuado y al cumplimiento de la normativa ambiental, la instrucción clara y concreta al Gobierno nacional para apoyar e impulsar el trámite del proyecto de ley que cursa en el Congreso, orientado a la prohibición del asbesto, en tanto el fallador reconoce que no es a los jueces a quienes compete prohibir el desarrollo de actividades económicas, sino que, de acuerdo a los artículos 333 y 334 de la Carta Política, es justamente al legislador al que corresponde regular la iniciativa privada y las actividades económicas, por lo cual una prohibición absoluta de la producción, comercialización y uso del asbesto solo podrá verificarse por mandato de una ley.

 

En este sentido, el valor fundamental de este fallo es que constituye un punto de partida y carta de navegación para, en principio, asumir la tarea de la sustitución del asbesto por otros materiales cuyo efecto nocivo para la salud resulte menor o que incluso resulten inocuos, sustitución que habrá de verificarse en un término máximo de cinco años, lo que a nuestro juicio supone igualmente una tarea estatal para propiciar la investigación y promoción de esas otras sustancias que puedan remplazar al asbesto en los procesos productivos en que se involucra este material.

 

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