Crítica Tributaria: El talón de Aquiles de los ministros de Hacienda

Eleonora Lozano Rodríguez

Profesora asociada y directora Maestría en Derecho y Especialización en Tributación, Universidad de Los Andes.

No han podido los ministros de Hacienda y Crédito Público hacer la tan necesaria y anhelada reforma estructural de los tributos en Colombia. Por una vez más veremos en las próximas semanas el lamentable episodio ya conocido. Un recién designado ministro que intenta que su reforma pase incólume ante las voraces intenciones regulativas de las fuerzas de poder detrás de los legisladores, y que pretende aprobar “raspando” la cátedra obligada para todo Ministro de Hacienda colombiano. Es increíble que a pesar de la gran preparación de la mayoría de los economistas que llegan a ese cargo no logren convencer al país, en general, y al legislador, en particular, de las bondades de una reforma integral que regule tanto los aspectos sustantivos de los tributos (nacionales y territoriales) como aquellos procedimientales (en sede administrativa y judicial y mecanismos alternativos).

Hay, sin embargo, algunas cuestiones por abonar. En primer lugar, hubo economías de escala. Al parecer la reforma que esta semana se radicará recoge algunos apartes de aquella más ambiciosa que habían diseñado el exministro Echeverry y el aún director de la DIAN, Juan Ricardo Ortega.  Así, el ministro Cárdenas no tuvo que arrancar de cero y aprovechó el enorme conocimiento que Ortega ha adquirido gracias a sus últimos cargos públicos. En segundo, el mismo Cárdenas ha estudiado el tema y, por lo tanto, tiene mucho por aportar en la discusión. No olvidemos que tiene un muy interesante libro introductorio de economía colombiana, donde dedica un importante capítulo a la política fiscal, y que lideró desde Fedesarrollo varios estudios sobre el posible y óptimo contenido de una reforma tributaria. Por lo anterior, es claro que no es está improvisando.

Desafortunadamente vuelve a presentarse una reforma parcial que cumple, según el ministro Cárdenas, dos objetivos, equidad y generación de empleo, y que no busca generar recaudo, es decir, su pretensión no es fiscalista. Según información periodística, pues aún no se conoce el articulado, se trata de un proyecto de alrededor 100 artículos, que no es poco como lo pretenden promocionar, y que básicamente realizará algunas modificaciones al impuesto sobre la renta (tanto para personas naturales como jurídicas), a su complementario de ganancias ocasionales, al IVA y a las contribuciones parafiscales. 

En relación con el impuesto sobre la renta para personas naturales se establecerá un mínimo a tributar del 5 % para quienes ganen 96 millones al año, que crece progresivamente al 15 % para el rango de ingresos entre 200 y 300 millones anuales, dejando al parecer todos los beneficios tributarios existentes (AFC, intereses hipotecarios, entre otros). En otras palabras, siguen los beneficios para quienes menos ganan, pues en últimas los que más devengan pagarán unos mínimos. Suena progresivo (¿lo será en realidad?, urgen cifras) pero no soluciona los problemas de eficiencia tributaria y mucho menos los grandes vacíos interpretativos del impuesto. 

En materia de impuesto sobre la renta de personas jurídicas se propone reducir la tarifa del 33 % pero agregándole una “contribución empresarial para la equidad” que pagarían todas las empresas, generen o no empleo, y que tendrían una destinación específica para sufragar los gastos del ICBF y el Sena. De esta manera, se busca eliminar algunos de los aportes parafiscales que tanto molestan a los economistas por atentar contra la generación de empleo. La idea es interesante, quitarle la carga a quienes emplean y repartirla entre todos los empresarios, pero preocupan los problemas de economía política que puede enfrentar la discusión de la propuesta, el hecho de ser una solución incompleta (¿cajas de compensación, salud y pensiones?), el continuar con un alto nivel de tributación societaria que al gravar utilidades desincentivará la actividad empresarial o aumentará la “planeación tributaria internacional agresiva” (además nada se ha dicho sobre las jurisdicciones de baja y nula tributación) y la rigurosidad de la creación jurídica del tributo para no caer en inconstitucionalidades innecesarias relativas a la determinación legal de los elementos de la obligación tributaria (¿de qué tipo de tributo se trata? ¿Es una contribución como se titula la misma?).

Por su parte es muy interesante la propuesta de disminuir la tarifa del impuesto complementario de ganancias ocasionales, pues para nadie es un secreto la creatividad jurídica para evitarlo dado que, siguiendo a Arthur Laffer, existe un punto donde a mayor tarifa menor recaudo; postulado último que parece contradictoriamente no inspirar la propuesta tarifaria del impuesto sobre la renta a las sociedades atrás referida.

Finalmente, en el IVA, es definitivamente una buena propuesta reducir el número de tarifas (a 0%, 5% y 16%) lo cual redundará en mayor eficiencia tributaria, sin embargo, genera una complejidad innecesaria la creación de un recargo o “impuesto al lujo”. ¿No sería mejor tener entonces cuatro tarifas? Aparentemente, con la propuesta, podrían generarse las mismas distosiones en la simplicidad del sistema que quieren evitarse.

Una vez se encuentre radicado el proyecto, en esta columna se analizará con ojo crítico su articulado y debate. Hasta la próxima.