Manuel Gerardo Duarte Torres
Abogado de la Universidad Externado de Colombia
Magíster en Derecho del Trabajo, Procesal del Trabajo y Seguridad Social

El Gobierno Nacional acaba de recibir un llamado de atención importante por parte del Consejo de Estado. Mediante auto del 28 de abril de 2026, dentro del proceso 1023-2026, con ponencia del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar, se suspendieron provisionalmente algunos apartes del Decreto 0415 de 2026. Dicho decreto ordenaba el traslado de recursos desde las cuentas de ahorro individual administradas por los fondos privados hacia Colpensiones, respecto de quienes se acogieron a la oportunidad de traslado “exprés” prevista en la reforma pensional, artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. (Lea ATENCIÓN: Suspenden provisionalmente el decreto que ordenó trasladar recursos a Colpensiones)

La decisión, a mi juicio, es acertada. No solo por el problema jurídico de fondo, sino por el momento en que fue adoptada. Si el traslado de los recursos se hubiera ejecutado de manera masiva, una eventual decisión posterior sobre la legalidad del decreto habría llegado tarde. En este caso, la justicia no cojeó, por el contrario, cumplió oportunamente su función de impedir que el debate terminara convertido en una discusión sobre hechos cumplidos.

El punto central está en el artículo 76 de la Ley 2381 de 2024. Esa norma autorizó una oportunidad excepcional de traslado para quienes cumplieran determinadas semanas cotizadas, 750 en el caso de las mujeres y 900 en el caso de los hombres, y les faltaran menos de 10 años para alcanzar la edad de pensión. 

Sin embargo, el parágrafo de esa misma disposición señaló que los valores existentes en las cuentas de ahorro individual seguirían siendo administrados por las AFP hasta el momento en que se consolidara la pensión integral de vejez del afiliado.

Esa regla no parece dejar mucho margen de duda. El traslado de los recursos no podía anticiparse a la consolidación del derecho pensional. La ley permitió una oportunidad de traslado, pero no autorizó que los saldos de las cuentas fueran enviados inmediatamente a Colpensiones. A pesar de ello, el Decreto 415 de 2026 dispuso que las AFP trasladaran a Colpensiones la totalidad de los valores contenidos en las cuentas de ahorro individual de los afiliados que ejercieron esa oportunidad. Además, fijó un plazo bastante corto: el 50 % de los recursos debía trasladarse dentro de los 20 días siguientes a la entrada en vigencia del decreto, y el 50 % restante dentro de los 10 días siguientes.

Ahí está el problema. El decreto no se limitó a reglamentar la ley, sino que terminó alterando una regla que el legislador había definido expresamente. La potestad reglamentaria permite desarrollar la ley para hacerla aplicable, pero no habilita al Ejecutivo para modificar su contenido ni para introducir consecuencias que el Congreso no aprobó.

Por eso la intervención del Consejo de Estado resulta relevante. La medida cautelar no resuelve de manera definitiva la legalidad del decreto, pero sí reconoce que existía una duda seria sobre el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. En materia pensional, además, ese análisis no podía esperar indefinidamente, porque los efectos prácticos del decreto podían ser difíciles de revertir. El asunto tampoco debe reducirse a una disputa entre fondos privados y Colpensiones. Lo que está en juego es la forma como se administran recursos asociados a derechos pensionales en formación. En un sistema de seguridad social, las decisiones sobre el traslado de recursos deben adoptarse con estricto apego a la ley. La conveniencia fiscal o administrativa no puede servir para anticipar efectos que el legislador condicionó a un momento específico.

El Gobierno parece haberse aprovechado de una regla básica del derecho administrativo: la presunción de legalidad de los actos administrativos. Todo acto administrativo se presume legal mientras no sea suspendido o anulado por la jurisdicción competente. Esa presunción, sin embargo, no puede convertirse en una patente de corso para expedir decretos abiertamente contrarios a la ley, ejecutarlos de manera vertiginosa y luego esperar que el juez llegue tarde. La presunción de legalidad protege la estabilidad administrativa, no la arbitrariedad normativa. Su finalidad es garantizar eficacia institucional, no permitir que el Ejecutivo trasgreda el ordenamiento jurídico, mientras las decisiones se estancan en la mora judicial.

Este caso deja planteada una discusión interesante. En el derecho constitucional se reconoce la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar normas contrarias a la Constitución. En el ámbito administrativo, situaciones como esta invitan a pensar si, frente a contradicciones abiertas entre un decreto reglamentario y la ley, debería existir una respuesta institucional más clara y oportuna, una especie de “excepción de ilegalidad”, por supuesto, para casos extraños, excepcionales y abiertamente ilegales sometidos a un control judicial. No se trata de promover el desconocimiento general de los actos administrativos, ni de dejar su cumplimiento al criterio subjetivo de cada destinatario. Se trata, más bien, de evitar que la presunción de legalidad termine protegiendo actos que, desde el inicio, desbordan la ley.

La referencia a la fórmula de Radbruch puede servir como advertencia, aunque con las debidas proporciones. No estamos ante el mismo escenario de injusticia extrema que dio origen a esa tesis. Pero sí hay una idea útil, la validez formal de una norma no debería bastar para blindar cualquier contenido cuando este desconoce de manera abierta la norma superior que le sirve de fundamento.

En conclusión, el Decreto 415 de 2026 muestra los riesgos de una lectura expansiva del poder reglamentario. El Gobierno puede desarrollar la ley, pero no reemplazarla. Y menos aún en un asunto pensional, donde están comprometidos ahorros, expectativas legítimas, derechos en formación y la estabilidad financiera del sistema. La decisión del Consejo de Estado fue prudente y necesaria. Más que frenar una medida administrativa concreta, recordó un límite básico del Estado de derecho, el Ejecutivo no puede usar el poder reglamentario para producir efectos que el Legislador no autorizó.

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