Informe

El laberinto tributario

21 de Agosto de 2013

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Nota:

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Rafael Isaza González

Economista, exdirector de Impuestos Nacionales

En la exposición de motivos de la reforma tributaria del 2012 se mencionaron, entre otras razones, para justificar su expedición, las siguientes:

- Las constantes reformas fiscales dieron lugar a un sistema complejo, alejado de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que impide un mejor recaudo de los tributos.

- Las reformas de los dos lustros anteriores fueron motivadas por la urgencia y necesidad de obtener mayores recursos, sin que se garantizara la generación de empleo, ni la disminución de la pobreza y la desigualdad.

- En Colombia, en el caso del impuesto de renta, los rangos de ingresos más bajos tienen las tarifas efectivas más altas. En especial los asalariados no obligados a declarar, que por efecto de la retención en la fuente pagan entre el 7 % y el 11 % del ingreso, mientras los que declaran 8 millones de pesos mensuales o más tributan en promedio un 2 % del ingreso bruto. Personas naturales con ingresos 10 veces superiores pueden estar pagando el 1 % o menos de sus ingresos.

- Las modificaciones en el IVA se hicieron atendiendo principios constitucionales y doctrinarios, buscando un sistema transparente, equitativo, eficiente, progresivo y simple que contribuyera a disminuir los altos índices de pobreza. La evasión del IVA se estima en un 25 %, que equivale al 2 % del PIB.

Por último, se afirma que el efecto económico de la reforma es neutro, pues a precios constantes el recaudo durante los próximos tres años será igual.

Cualquiera que haya leído los objetivos propuestos debió estar de acuerdo con la necesidad de corregir tanta complejidad, inequidad y arbitrariedad contenidas en el Estatuto Tributario. En especial, si los cambios, tal como se afirmó, eran para hacer más simple el manejo de los impuestos.

Ingresos iguales tributan en forma muy diferente. Los promotores de la reforma llamaron la atención sobre el siguiente hecho: personas naturales con ingresos iguales, los respectivos impuestos sobre la renta que pagan unos y otros, con relación a sus ingresos, son muy disímiles. Esta afirmación, dicha por personas que conocen del tema, es un despropósito.

Basta un ejemplo para demostrar que esta comparación no tiene sentido (ver tablas 1 y 2).

Al cotejar el impuesto de un asalariado con otro que realiza actividades de comercio, se observa que un empleado que recibe 100 millones paga una tarifa del impuesto de renta del orden del 6 %, y para quien se ocupa en una actividad comercial la tarifa es 0. Con un ingreso de 200 millones el impuesto del primero es del 12 % y el del segundo del 1%. Con un ingreso de 300 millones el asalariado paga una tarifa del 21,5 %, en contraste con el trabajador independiente que solo tributa el 2,5 %. Esta desproporción se da, porque mientras el asalariado puede disponer del 92 % de sus ingresos, que resulta de restar el 8 % de los aportes en salud y pensiones, el trabajador independiente, en la mayoría de los casos, del ingreso bruto solo le queda entre un 10 % y 20 %.

Personas no obligadas a declarar. Se asevera en el prólogo de la reforma que las personas naturales no obligadas a declarar pagan entre el 7 % y el 11 % del ingreso, por efecto de la retención en la fuente. Es factible, de manera excepcional, que a asalariados no obligados a declarar y quienes trabajan por cuenta propia se les retengan valores mínimos. En uno y otro caso, tal como se mencionó, son muy pocos los que pagan más de lo debido.

Simplicidad para determinar el impuesto de renta. Adicionar al Estatuto Tributario nuevos métodos para calcular la renta gravable como el IMAN, el IMAS para empleados y el IMAS para personas que tienen sus propios negocios, es agregar una mayor complejidad para las personas naturales. En la práctica se establecieron nuevas formas de renta presuntiva, no siempre fáciles de justificar, desde el punto de vista de la equidad y la realidad comercial.

Si bien es cierto que se debe evitar que muchas personas disminuyan la renta bruta para pagar un impuesto menor, en buena parte obedece al gran número de exenciones consagradas en la ley. Se pudo lograr el mismo resultado que se buscó con los nuevos métodos, simplemente estableciendo un porcentaje máximo de exenciones y deducciones, por ejemplo, del 45 % para los asalariados.

En los trabajadores por cuenta propia era preferible fijar un porcentaje único, superior al anterior, pero conservando el sistema tradicional de depuración de la renta, que ofrece mayor seguridad que un sistema cedular, según el cual los impuestos se determinan de acuerdo con la actividad que se realice, y que solo permite un mínimo de deducciones, ignorando los costos y gastos propios de cada negocio. Hablar de simplicidad, cuando la mayoría de estos contribuyentes deben efectuar un doble trabajo, es todo lo contrario a lo que se prometió en la reforma. Tampoco es claro que con estos nuevos procedimientos haya mayor equidad.

CREE. Este gravamen, denominado impuesto de renta para la equidad, que deben atender la mayoría de las sociedades, exige repetir una labor casi igual a la que demandan las declaraciones de renta. Además de un tedioso manejo de las retenciones en la fuente, que desbordan los límites de la razón y la paciencia (Decreto 862/13). De otra parte, la labor de los funcionarios de impuestos será más agobiante y menos productiva. Lo lógico habría sido conservar una sola declaración, con una tarifa del 34 % en los próximos años y luego del 33 %. De esta manera se habría evitado, no solo la presentación de una declaración más, sino el manejo de una nueva retención, que demanda a las empresas un recargo de trabajo, que no tiene sentido.

Procesos de fusión y escisión. Sobre estas figuras, que se han utilizado en forma abusiva por algunos contribuyentes, bastaría agregar a los textos vigentes unas pocas líneas para evitar que en un futuro se haga uso indebido de ellas.

Operaciones con vinculados económicos y precios de transferencia. Antes de las modificaciones de la reforma, las disposiciones que regulan estas operaciones eran demasiado extensas, ambiguas y extrañas. Con los nuevos textos se hace más notoria la complejidad y más inconcebibles los procedimientos señalados. Sigo pensando que se deberían derogar en su totalidad, y agregar un artículo un poco mejorado del que se incluyó en la reforma del 2012, el cual hace parte de los tratados de doble tributación, para controlar las operaciones que realizan las sociedades domiciliadas en el exterior con sus establecimientos de comercio. El texto al que se hace mención es el siguiente: “Se entenderá que el principio de plena competencia es aquél en el cual una operación entre vinculados cumple con las condiciones que se hubieren utilizado en operaciones comparables o entre partes independientes”.

En el evento de que los funcionarios de Impuestos Nacionales adviertan situaciones que deben explicar los contribuyentes que realizan operaciones con vinculados, con una norma igual o similar a la transcrita, es más fácil establecer la verdad real, lo demás sobra.

Impuesto nacional al consumo. Este nuevo tributo a cargo de personas que enajenan algunos bienes o prestan servicios, dentro de los cuales están los restaurantes y establecimientos donde se venden licores, comidas y otros, siempre que cumplan determinados requisitos, deben cobrar a título del impuesto al consumo el 8 % sobre el valor de los servicios prestados.

En el caso de los restaurantes, el cliente, por el mismo servicio, recibirá una factura por 100.000 pesos o 108.000 pesos o 116.000 pesos. Significa entonces que con este manejo es casi seguro que habrá mayor inequidad y el control del IVA será más complejo.

Evasión fiscal. Desde hace muchos años se viene hablando de que la evasión del IVA es del orden del 25 %, y en renta un poco menor. Quienes conocen de cerca la cantidad de información que se envía a la DIAN les cuesta dificultad entender que en el presente se tenga una evasión tan elevada. También causan asombro los fraudes que se han cometido con las devoluciones del IVA, que con un moderado control administrativo se podrían haber evitado.

Da la impresión de que quienes administran la DIAN ignoran la efectividad que existe con un buen manejo de los medios magnéticos para el control de la evasión y el fraude fiscal. Para ello, es forzoso retornar a lo simple. En lugar de discriminar, cada vez más la naturaleza de los ingresos, los pagos (costos y gastos), las cuentas por cobrar y por pagar, etc., se debería solicitar en las operaciones señaladas, únicamente el concepto, la identidad y valores, con lo cual se optimizaría el cruce de los medios magnéticos, permitiendo así reconocer con mayor seguridad y rapidez las personas que hoy están defraudando al fisco nacional.

El excesivo refinamiento de los medios magnéticos es semejante al de alguien que debe exterminar unas avispas y en lugar de buscarlas en el enjambre, prefiere perseguirlas volando. Desde luego, esto último es más divertido, pero al final serán muy pocas las que coge.

La preparación y el envió del Formulario 1732, que se refiere a la conciliación de cada una de las cuentas del balance y de las cuentas de resultado, agregando los mayores o menores valores, para obtener las cifras fiscales y que en total son 11 páginas, se podrían reemplazar por una sola, en la que figuren las partidas conciliatorias entre los valores contables y fiscales, que usualmente son unas pocas, con lo cual se facilita y se hace más productivo el trabajo de los funcionarios de impuestos.

Régimen sancionatorio. Si hay algo que se deba revisar con urgencia es el actual régimen sancionatorio, que en muchos casos desborda los límites de la equidad y de la razón. Y que en adelante, con las modificaciones contenidas en la reforma tributaria, serán mucho más las personas expuestas a ser castigadas con valores excesivos, a pesar de haber cancelado sus impuestos de conformidad con la ley.

En conclusión, después de la reforma tributaria del 2012 tendremos un Estatuto Tributario mucho más complejo, extenso e intrincado, de muy difícil cumplimiento para los obligados. Pero mucho más para los funcionarios encargados del control y vigilancia de los tributos. Contrario a lo que se afirmó en la exposición de motivos, el recaudo de los impuestos será mayor, en buena parte por los métodos IMAN e IMAS, que son medios de estimar la renta en forma presuntiva, no exentos de arbitrariedad.

En resumen, quienes intervinieron en esta reforma, lejos de simplificar y hacer más eficiente la administración de los impuestos, quizá sin pretenderlo, son los padres del mayor engendro tributario de todos los tiempos.

Sin perjuicio de los comentarios anteriores, en la nueva ley se contemplan unas pocas medidas que son convenientes, tales como la liquidación de intereses de mora, el manejo de la prima en colocación de acciones, la reducción de la tarifa de ganancias ocasionales y las restricciones en los procesos de fusión y escisión.

Ojalá, que en un tiempo no muy lejano, se haga una reforma tributaria que se refleje en un texto breve, simple y claro. El nuevo estatuto se ha convertido en un verdadero laberinto, que hará mucho daño a la DIAN y mucho más a los contribuyentes de buena fe.

Tabla 1:

Impuesto de renta de un asalariado