Los pliegos tipo: transparencia contractual y optimización de los recursos públicos

Jorge Tirado Navarro

Subdirector de Gestión Contractual

Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente

 

Tradicionalmente, la contratación pública ha sido objeto de cuestionamientos por parte de la ciudadanía, debido a prácticas contrarias al marco legal y a la ética en uno de los ámbitos en los que se ejecuta una mayor cantidad de recursos del Estado, destinados a la provisión de obras públicas, bienes y servicios asociados a transporte, salud, educación, cultura, deporte y servicios públicos domiciliarios.

 

A pesar de los múltiples esfuerzos estatales realizados en los últimos años para frenar los fenómenos asociados a los malos manejos en la contratación pública, hasta hace poco, e incluso hoy, son frecuentes algunas prácticas, como el direccionamiento de contratos –o adjudicaciones “a dedo”–, así como los sobrecostos exagerados, los “elefantes blancos” a causa del incumplimiento de contratos y la dilación injustificada en la ejecución de las obras.

 

En este contexto, ha irrumpido la implementación de los documentos tipo como una medida efectiva para enfrentar las malas prácticas en la contratación pública, que reivindican la transparencia y la eficiencia en la ejecución de recursos estatales. Esta implementación, liderada por la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente (CCE) ha permitido aumentar significativamente la pluralidad de oferentes, así como la optimización en la ejecución de dineros públicos en los procesos en los que han aplicado.

 

Si bien antes el ordenamiento jurídico permitía a CCE adoptar “pliegos de condiciones tipo” o “minutas tipo”, solo a partir de la expedición de las leyes 1882 del 2018 y 2022 del 2020, se estableció la posibilidad de adoptar pliegos tipo de aplicación obligatoria para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

 

Con ese fundamento normativo, en el 2019, se emprendió el proceso de implementación de documentos tipo para la contratación de obras públicas del sector transporte, comenzando por la modalidad de licitación pública y continuando, en el 2020, con las modalidades de selección abreviada y mínima cuantía. Esto implica que hoy, desde la reparación de la calle de cualquier barrio, hasta la construcción de puertos, aeropuertos y megaobras de infraestructura asociadas al transporte, deben ser contratadas aplicando documentos tipo.

 

Más aún, se han adoptado pliegos tipo para la contratación de interventoría de obra pública y consultoría de estudios y diseños de infraestructura de transporte. Esto significa que todo el ciclo de gestión contractual de las necesidades de obra pública, interventoría y consultoría en materia de infraestructura de transporte se encuentra regido por documentos tipo.

 

Resultados de la implementación

 

De acuerdo con el seguimiento y el análisis que realiza el Observatorio Oficial de Contratación Estatal de la Agencia Nacional de Contratación Pública sobre la implementación de los documentos tipo, donde hoy se revisan más de 3.000 procesos en infraestructura de transporte, hay un incremento porcentual del 300 % en materia de pluralidad de proponentes en los procesos donde se aplican. Lo anterior, si se tiene en cuenta que los procesos de licitación de obra pública en este sector alcanzan un promedio de 24 proponentes, cuando implementan el instrumento contractual, y se han encontrado procesos donde se presentan más de 250 oferentes.

 

Los beneficios no solo saltan a la vista en materia de aumento de oferentes en igualdad de condiciones, sino también se destaca que están orientados al ahorro que representa la competencia cuando los pliegos de condiciones se elaboran de manera estandarizada. Esto ha traído consigo una disminución entre el presupuesto oficial y el adjudicado de más de 900.000 millones de pesos.

 

Estandarización de requisitos habilitantes y factores de escogencia

 

Los documentos tipo han estandarizado los requisitos de experiencia, capacidad financiera y organizacional, que deben ser acreditados por los proponentes para participar en los procesos de selección. Estos, anteriormente, eran establecidos por las entidades estatales en el marco de su autonomía para configurar los procesos de selección. No obstante, dicha potestad –en algunos casos– puede devenir en arbitrariedad, que se materializa en la exigencia de requisitos de difícil cumplimiento, a veces absurdos, que merman la libertad de concurrencia y que son sintomáticos del fenómeno del direccionamiento de contratos o las tan populares adjudicaciones “a dedo”.

 

En atención a esto, en el marco de la implementación de los documentos tipo se han establecido requisitos de experiencia razonables y proporcionales a cada una de las actividades que se contratan, y que varían según parámetros como el valor del contrato, la complejidad técnica y el espacio físico en el que se ejecutarán las obras. Lo anterior implica la imposibilidad de que se alteren los requisitos de experiencia estandarizados, con lo cual se evita que se excluyan del proceso a proponentes idóneos y capacitados.

 

Los documentos tipo también estandarizan los factores de escogencia con base en los cuales se determina la oferta más favorable. Al respecto, se establecen reglas para la evaluación de las propuestas económicas y los factores de calidad, que son inalterables y permiten que las ofertas sean valoradas de forma objetiva, para que el adjudicatario final sea el que realizó la oferta más favorable para la entidad.

 

Simplificación de trámites y transparencia

 

La estandarización por la que propenden los documentos tipo también ha simplificado los procedimientos de selección, comoquiera que estos son elaborados en un lenguaje sencillo y comprensible que garantiza la adecuada aplicación de las normas vigentes, con la supresión de todos aquellos requisitos innecesarios que hacen ineficientes los procesos de selección. Así mismo, esto fortalece la capacidad institucional de las entidades y alivia algunas deficiencias que se presentaban en la estructuración de los pliegos de condiciones.

 

Además, la adopción de reglas y procedimientos estandarizados contribuye a la transparencia, en la medida en que facilita el control de la actividad contractual, pues este ya no tiene como parámetro único la constatación del acatamiento de normas generales, sino que ahora es posible verificar el cumplimiento preciso de las reglas contenidas en el pliego tipo. En ese sentido, la implementación de documentos tipo, sumada a la información de las plataformas Secop I y II, permite el control constante de la gestión contractual por parte de los órganos de control y de la ciudadanía.

 

Cabe destacar que previo a la expedición de cada documento tipo se adelanta un procedimiento público en el que las entidades estatales, empresas, gremios y ciudadanía en general tienen la oportunidad de aportar al contenido de los documentos. Esta suma de esfuerzos logra que se reúnan diferentes perspectivas y buenas prácticas contractuales.

 

Extensión de los documentos tipo

 

Durante el 2020, se expidieron documentos tipo para licitaciones de obra pública de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, así como para procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. En el presente año, se ha dado continuidad a su implementación, adoptándose esos documentos para licitaciones de obra pública de infraestructura social, cuya aplicación será transversal a los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte.

 

Los resultados en su implementación demuestran que es uno de los mejores correctivos para la contratación estatal, pues protege la libertad de concurrencia y el uso eficiente de recursos públicos, asuntos en los que, de vieja data, se viene reclamando una transformación que permita que la contratación pública pueda satisfacer los fines estatales y las necesidades de la ciudadanía. Es justo reconocer que los documentos tipo no son la única salida o medida estructural que requiere la contratación estatal en Colombia para garantizar los máximos estándares de eficiencia y transparencia, pero sí son, sin duda, un salto cualitativo en la dirección correcta.