La expropiación administrativa: herramienta de primera mano en la gestión urbana

Pedro Solarte Portilla

Abogado experto en Derecho Urbano

Director de Solarte Abogados

 

Las entidades públicas están abocadas a conseguir suelo para el desarrollo de diversos proyectos urbanísticos, tales como vías, parques, alamedas, construcción de equipamientos, entre muchos otros. Para ello, acuden a diversos mecanismos legales, en donde uno de los más importantes es la expropiación administrativa, prevista en la Ley 388 de 1997 y con suficiente reglamentación que permite, hoy en día, tener claridad, tanto a la administración como al propietario, de todos los procedimientos y las condiciones que deben agotarse.

 

Por vía de expropiación (sea esta administrativa o judicial), el IDU, en Bogotá, por ejemplo, consigue suelo para el desarrollo de grandes obras, como las del Transmilenio y la ampliación de importantes vías, como la calle 13. Utilizando el mismo mecanismo, ciudades como Barranquilla, Medellín y Cali han logrado modernizar la infraestructura vial y desarrollar obras de gran impacto. Sin esta herramienta, esos proyectos, quizá, no habrían sido posibles o habrían tardado mucho tiempo en poderse desarrollar, debido a la dificultad que se presentaría en la consecución del suelo.

 

Por ello, si revisamos los planes de ordenamiento territorial, encontramos que todos los municipios señalan la expropiación administrativa como un instrumento de gestión de suelo y tienen definidos proyectos que necesitan de suelos bien ubicados, en su mayoría en áreas urbanas.

 

También se usa la expropiación para facilitar el desarrollo de la renovación urbana, sin importar si el proyecto es liderado o no por las entidades públicas, pues la renovación urbana se enmarca en los artículos 58 y 63 de la Ley 388 de 1997, que definen los motivos de utilidad pública, los cuales dan lugar a adquirir predios por parte de las entidades mediante dicho mecanismo. De igual manera, se usa para desarrollar vivienda de interés social, espacio público, proyectos patrimoniales y ambientales, entre otros.

 

Así las cosas, nadie que tenga un inmueble, sobre todo urbano, está exento de que algún día le llegue una notificación en la que una entidad le informe que su bien ha sido declarado de utilidad pública y que, por tanto, será adquirió por la administración.

 

Ahora bien, como es sabido, expropiación no es sinónimo de extinción de dominio. Expropiación no significa, en modo alguno, desconocimiento del derecho de propiedad y de los derechos conexos, y es aquí donde muchas veces las entidades públicas fallan y dan lugar a que se entablen acciones legales en contra de sus decisiones. Tanto la ley como la jurisprudencia ponen énfasis en esos derechos y existen suficientes acciones legales para hacerlos valer. Por consiguiente, lo mejor que puede hacer una entidad a la hora de adquirir un predio es reconocer todos los derechos y reparar los perjuicios que se causen, para ello debe, como punto de partida, procurar un avalúo justo y ser clara en el proceso frente al propietario.

 

Los pasos

 

El procedimiento empieza con la declaratoria de la utilidad pública, la cual debe enmarcarse en los artículos 58 y 63 (dependiendo de si es judicial o administrativa) de la Ley 388 de 1997, y aquí es importante señalar que ya casi nadie discute esas declaratorias, pues es claro que tanto la Constitución como la ley brindan suficientes bases legales para que ello suceda. Luego, el procedimiento continúa con la solicitud de un avalúo por parte de la entidad interesada, avalúo que debe ser elaborado por quien indica la ley y con todo el rigor. Se trata de un avalúo comercial, lo que significa que la entidad pública debe pagar el metro cuadrado más las mejoras, si las hubiere, a precio del mercado, no a valor catastral o a un precio artificialmente bajo.

 

El procedimiento avanza con una oferta de compra que debe hacer la administración al propietario, en la cual le otorga un tiempo, por lo general, de 30 días, para que diga si acepta o no el precio ofertado (pueden ser solo 15 días, para el caso de infraestructura de transporte). Si el propietario acepta, se firma una promesa de compraventa y, luego, las escrituras, lo que significa que el bien inmueble se adquiere de forma voluntaria y no por vía de expropiación.

 

Pero si no acepta o guarda silencio (el silencio aquí es entendido como negativo), la entidad pública procede, una vez vencido el término legal de los 30 o 15 días, a emitir un acto mediante el cual se profiere la expropiación administrativa. Esta decisión es objeto de recurso de reposición y, en uso de este mecanismo, el propietario debe allegar las pruebas que considere válidas para hacer valer sus derechos y obtener, por ejemplo, una mejor indemnización, es decir, un mejor precio por el inmueble o una mejor retribución de los daños y perjuicios, o un mejor pago por el lucro cesante, etc.

 

Pero puede suceder que la administración niegue las pretensiones del recurrente y, como consecuencia, al resolver el recurso, confirme la decisión, caso en el cual solo queda la vía judicial para que el propietario pueda hacer valer sus derechos. Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debe ser interpuesta dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de ejecutoria del acto.

 

El procedimiento parece sencillo, pero, en realidad, no lo es, porque, en primer lugar, se trata de bienes que normalmente tienen un alto valor para el propietario, ya sea económico o moral. En segundo lugar, porque, como se dijo, pueden generarse errores, sobre todo en los avalúos que causan inconformidades profundas por parte de los propietarios y que dan lugar a todo tipo de acciones legales, incluida la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

La expropiación administrativa en favor de terceros

 

Si se cumplen unas condiciones, la expropiación puede ser también en favor de terceros, o mediante la concurrencia de terceros, tal como lo señala el Decreto 199 del 2013 (compilado en el Decreto 1077 del 2015). Es importante señalar que no en todos los casos de utilidad pública previstos por la Ley 388 de 1997 pueden concurrir los terceros como beneficiarios de la expropiación, sino solo en los siguientes:

 

- Programas y proyectos de renovación urbana, de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial.

 

- Unidades de actuación urbanística, conforme a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 388 de 1997.

 

- Actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con las directrices de las políticas y estrategias del respectivo plan de ordenamiento territorial, según lo previsto en los artículos 113 y siguientes de la Ley 388 de 1997.

 

- Macroproyectos de interés social nacional.

 

- Proyectos integrales de desarrollo urbano.

 

En los anteriores casos, un tercero puede pedirle a la administración que actúe (previo un contrato o convenio que debe firmarse entre las partes) y consiga los inmuebles que fueren del caso para el desarrollo de su proyecto.

 

Contrato

 

Es de resaltar el tema del contrato o convenio que debe celebrarse previamente entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, pues, sin ello, la administración no puede adelantar tal labor. Según el artículo 4º del mencionado Decreto 0199 del 2013, ese contrato o acuerdo debe tener como mínimo el objeto, la descripción y especificaciones de la actuación por ejecutar, la determinación de los inmuebles o la parte de ellos por adquirir. Así mismo, debe contener la obligación clara e inequívoca de los terceros concurrentes con la entidad pública de destinar los inmuebles para los fines de utilidad pública para los que van a ser adquiridos. Es decir, no pueden ser destinados para otros fines.

 

También debe contener la obligación a cargo del tercero concurrente de aportar los recursos necesarios para adelantar la adquisición predial. Debe señalarse la estimación de las sumas de dinero a su cargo (tercero concurrente) que, además del valor de adquisición o precio indemnizatorio, incluirá para todos los costos asociados a la elaboración de los estudios técnicos, jurídicos, sociales y económicos en los que se fundamentará la adquisición predial, incluyendo los costos administrativos en que incurran las entidades públicas. Es decir, no se trata de una actuación gratuita por parte de la administración.