¿Es inconstitucional la inhabilidad por responsabilidad fiscal cuando limita derechos políticos?

Sandra Avellaneda Avendaño
Directora Nacional Academia de la Gestión Pública
https://academiadegestionpublica.com/

Laura Manuela Rocha Hernández
Abogada investigadora Academia de la Gestión Pública

Colombia necesita procesos de responsabilidad fuertes, legítimos y con consecuencias que tengan solidez jurídica para reaccionar en los casos en los que, producto del debido proceso, se pruebe que un servidor público o particular con funciones públicas afectó el interés general o generó daño al patrimonio público.

En el ámbito disciplinario, la discusión ha sido dinámica¹ (aunque, a nuestro juicio, aún no resuelta del todo) con ocasión de la sentencia del 8 de julio del 2020 en el Caso Petro Urrego vs. Colombia, en la que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) concluyó que el Estado colombiano había violado el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), al permitir que una autoridad administrativa, como lo es la Procuraduría General de la Nación, y no un juez, restringiera los derechos políticos de un servidor público de elección popular.

Frente al ámbito de la responsabilidad fiscal, y los efectos de la inhabilidad que generan sus decisiones, la disertación aún no ha salido de las aulas y tímidamente del recinto de la Corte Constitucional (con una decisión inhibitoria que más delante comentaremos), aunque, como lo dice la misma Corte IDH, las decisiones de las contralorías “… pueden tener el efecto práctico de restringir derechos políticos, incumpliendo así las condiciones previstas en el artículo 23.2 de la Convención y que han sido reiteradas en la presente sentencia”.

Es de recordar que la Corte IDH en la decisión referida ordenó al Estado colombiano que “en un plazo razonable adecúe su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en la sentencia”.

En consecuencia, de los apartes citados de la decisión internacional se avizora que es latente la posibilidad de que los fallos de responsabilidad fiscal que limiten derechos políticos² generen decisiones similares a la condena contra Colombia en el Caso Petro Urrego vs. Colombia.

Lo anterior, por una realidad plana, ya que un alcalde, gobernador o cualquier otro servidor público de elección popular que haya sido declarado responsable fiscalmente no puede ejercer un cargo público de elección popular.

Es de aclarar que, en estricto sentido, las decisiones de responsabilidad fiscal no son de naturaleza sancionatoria, sino resarcitoria. Sin embargo, uno de sus efectos es la inhabilidad, que, como lo dice la Corte IDH, puede tener el efecto práctico de restringir derechos políticos hasta cuando se resarza el daño declarado por la contraloría respectiva.

Esto es razonable, ya que si, luego del debido proceso, se encuentra que alguien afectó el patrimonio del Estado, esa persona no debería ser gestor de lo público, por lo menos hasta que pague. Sin embargo, lo que es razonable adolece de inseguridad jurídica, porque la decisión que lleva a la consecuencia de la inhabilidad, que, a su vez puede restringir derechos políticos, la profiere una autoridad administrativa (contraloría) y no judicial, lo cual va en contravía del artículo 23.2 de la CADH, según la Corte IDH.

Estudio de constitucionalidad

El numeral 4º del artículo 42 de la Ley 1952 del 2019, norma que señala la inhabilidad para ejercer cargos públicos de aquellos declarados responsables fiscalmente, fue objeto de control de constitucionalidad, mediante Sentencia C-325 del 2021, por “posible afectación de los derechos políticos de los elegidos popularmente”.

En dicha sentencia, la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse, indicando que esta norma tuvo una modificación directa, sustancial y estructural, específicamente por la creación del control jurisdiccional automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, consagrado en el artículo 45 de la Ley 2080 del 2021.

No obstante, el referido artículo, que establecía el control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal, fue declarado inexequible por la Sentencia C-091 del 2022, con lo que desapareció la causa por la que la Corte Constitucional se inhibió de pronunciarse en el 2021. En consecuencia, se puede, válidamente, volver a promover la demanda de inconstitucionalidad contra el referido numeral 4º del artículo 42 de la Ley 1952, el cual no ha sido evaluado constitucionalmente de fondo.

Años atrás, la Corte Constitucional, previo a los pronunciamientos de la Corte IDH y, específicamente, al precedente Caso Petro Urrego vs. Colombia, validó la inclusión en el boletín de responsables fiscales y la consecuente inhabilidad, indicando que es razonable “(…) que las entidades estatales no sostengan relaciones jurídicas contractuales o de función pública con estas personas, mientras no se reparan los daños” (Sent. C-077/07).

Sin embargo, con el Informe de Fondo No. 130 del 25 de octubre del 2017 y con la decisión del 8 de julio del 2020, Colombia ha sido conminada, de forma reiterada, a revisar y ajustar su normativa interna en lo que tiene que ver con restricción de derechos políticos, a causa de inhabilidades decretadas por autoridades administrativas, para así cumplir la CADH, específicamente el artículo 23.2³.

Esto, en virtud del bloque de constitucionalidad establecido en el artículo 93 de la Constitución Política, por cuanto Colombia es Estado Parte de la CADH desde el 31 de julio de 1973 y reconoció la competencia contenciosa de Corte IDH el 21 de junio de 1985.

En el ámbito de la responsabilidad fiscal, Colombia está llamada a garantizar que cuando un servidor público ha vulnerado bienes jurídicos tutelados, transgredido sus deberes funcionales o generado daño al patrimonio público (de manera probada y evidenciada como resultado del debido proceso), no pueda sostener relaciones de función pública con el Estado, hasta tanto no se cumpla la sanción o se genere el resarcimiento respectivo, ya que esta es una manera de cuidar el interés general y el patrimonio público.

Seguridad jurídica

No obstante, para que la inhabilidad generada por los fallos con responsabilidad fiscal tenga seguridad jurídica, especialmente en lo que respecta a servidores públicos de elección popular, se requiere la revisión de fondo para garantizar que las decisiones generadoras de esta inhabilidad provengan de un juez y no de una autoridad administrativa⁴. Solo así se reduce el riesgo de nuevas condenas internacionales para Colombia, a la vez que se garantiza que funcionarios que hayan cometido faltas no retornen al servicio público sin resarcir los daños generados por sus acciones u omisiones.

Un debate adicional, que sigue sin ser definido de fondo, es el hecho de que, en la sentencia a la que hemos hecho referencia, la exigencia de la Corte IDH frente al Estado colombiano radicó en que la limitación de los derechos políticos de los funcionarios encontrados responsables fuera ejercida por jueces penales, claramente, en el ámbito de un proceso de dicha naturaleza, cuyas formalidades y garantías se presumen mucho más estrictas.

Como se ve, el debate, con argumentos válidos en todos los frentes, sigue en pleno auge, a la vez que Colombia necesita, con urgencia, más efectividad en la acción de los órganos de control e investigación.

1. L. 1952/19 y 2094/21 (Código General Disciplinario).

2. En el artículo 42, numeral 4º, de la Ley 1952, se encuentra la inhabilidad para ejercer cargos públicos para aquellos que sean declarados responsables fiscalmente.

3. Corte IDH, sentencia del 8 de julio del 2020. Caso Petro Urrego vs. Colombia.

4. Corte IDH, sentencia del 8 de julio del 2020. Caso Petro Urrego vs. Colombia.