El principio de seguridad jurídica en los planes de ordenamiento territorial

Pedro Antonio Solarte Portilla

Abogado experto en derecho urbano

Socio director de Solarte Abogados

Los planes de ordenamiento territorial (POT), mediante sus revisiones, tienen la potestad de cambiar la clasificación del suelo, los usos, los índices y las alturas, entre otros temas que, de una u otra manera, afectan a los ciudadanos y, sobre todo, a los propietarios de inmuebles y promotores de proyectos urbanísticos. Se entiende que esos cambios tienen que ver con la planificación de la ciudad, las nuevas apuestas en el ordenamiento del territorio y las políticas de vivienda, espacio público, transporte, etc.

Normalmente, el cambio de clasificación del suelo consiste en pasar un área de terreno rural a urbano o a expansión. También puede suceder que estando marcada como urbana en las normas pase a rural. En lo que tiene que ver con los usos, estos pueden pasar de residencial a comercial o de industrial a residencial, o de servicios a dotacional, o se conviertan en usos mixtos. Respecto de los índices de edificabilidad, puede suceder que aumenten o disminuyan los aprovechamientos, es decir, que se permitan mayores índices de ocupación o construcción, o que se reduzcan.

En todas estas decisiones, que normalmente se toman por medio de las revisiones de los POT, se ve involucrado el principio de seguridad jurídica, que tiene asidero constitucional y como fin otorgar una garantía legal a los administrados respecto de las decisiones de la administración. En el tema urbanístico, este principio significa la confianza en que una determinada inversión o apuesta por un proyecto no se verá afectada por las nuevas decisiones que tome el municipio o distrito. Pero ello no es están sencillo, pues, aunque la jurisprudencia ha señalado cuándo una situación está consolidada y cuándo obedece a meras expectativas, tan solo las propuestas de cambios normativos en una ciudad producen zozobra y pánico en ciertos sectores, que impiden o frenan el desarrollo de los proyectos.

Situación consolidada

La jurisprudencia ha señalado que una situación se encuentra amparada por el principio de seguridad jurídica cuando sobre un predio se ha radicado ante la autoridad competente, por lo menos, la solicitud de una licencia en forma legal y debida o la elaboración de un instrumento de planeamiento, antes de que sea expedida la modificación del POT.

Pero no existe solución en el ordenamiento jurídico para los casos en los que no se alcanzan a realizar dichas radicaciones, por ejemplo, alguien compra un predio para desarrollar un proyecto de vivienda, bajo unas normas urbanísticas que les son favorables para su propósito y, como es obvio, paga un precio por ello. Luego, mientras cumple todos los requisitos para radicar la solicitud de licencia, se produce un cambio normativo, de tal suerte que ya no puede desarrollar el mismo proyecto, bien sea porque bajan los índices de edificabilidad o porque se cambió el uso del suelo. Sobre esto la jurisprudencia ha dicho que, como no había una situación consolidada, sino solo una mera expectativa, no habrá lugar a reparación alguna por parte de la administración.

La incertidumbre afecta drásticamente el principio de seguridad jurídica. Desde que un distrito o municipio habla sobre una posible revisión, surgen propuestas e ideas sobre el territorio que ponen a muchos a especular sobre qué hacer antes de que las nuevas normas sean expedidas y poder así garantizar el desarrollo de un proyecto o evitar la pérdida de una inversión, asunto que no debería suceder si el principio de seguridad jurídica tuviera un mejor desarrollo en el tema urbanístico, más allá de la teoría de las situaciones consolidadas.

Suspensión

Y ni que decir si un POT, luego de ser expedido, es suspendido en una eventual demanda de nulidad. Aunque ya se han presentado suficientes casos como para tener una regulación adecuada sobre el tema, siempre que un POT es suspendido por la autoridad judicial surgen tantos interrogantes y preocupaciones para el sector privado y para la administración, que atrás queda, muchas veces, esa garantía constitucional de contar con normas lo suficientemente claras en el ordenamiento jurídico.

Conocedores de toda esta situación, los consultores y expertos responsables de elaborar las modificaciones de los POT tratan de dar soluciones por anticipado, como, por ejemplo, trazar un régimen de transición sobre ciertas iniciativas. No obstante, esto se limita a lo que comúnmente se conoce como radicación en legal y debida forma, por lo que, como lo dijimos, si un proyecto no se enmarca en ello, no tiene alternativa de solución frente a las nuevas normas que pueden desfavorecerlo y ocasionarle problemas financieros o sobrecostos que lo hagan inviable.

Así, la estipulación del régimen de transición en las modificaciones de los POT no es una herramienta suficiente para garantizar en su plenitud el principio de seguridad jurídica, pues se requieren mayores medidas que deben partir desde la planificación de las ciudades. Sin duda, una adecuada planificación, de carácter técnico y a largo plazo, libre de matices políticos, sería la mejor forma de respetar el principio de seguridad jurídica, pues ello garantizaría a los ciudadanos unas normas estables y apuestas duraderas sobre modelos de ciudad en los que también puede haber importantes inversiones.

Lo anterior significa que la revisión de los POT debe garantizar y mantener las apuestas estructurales y a largo plazo, que son, en últimas, las que afianzan el principio de seguridad jurídica. Pero lo que se observa con gran frecuencia es que cada mandatario de turno pretende imponer su propio modelo de ciudad, con lo que busca llevar a cabo una serie de modificaciones que, sin duda, rompen la seguridad jurídica y frenan el desarrollo de las ciudades.

Normas claras

Otro elemento importante para garantizar la seguridad jurídica es la promulgación de normas claras y precisas. Un POT lleno de lagunas y vacíos afecta rotundamente la confianza de los ciudadanos y conlleva a diversas interpretaciones, las cuales, muchas veces, también se hacen con matices políticos o mecanismos corruptos, debido al acomodo que pueda dársele a la norma, según sea el interesado. Es obvio que siempre hay lugar a interpretar el Derecho y que, para ello, existen reglas estipuladas desde los inicios del Código Civil, las cuales hoy se aplican de manera frecuente, pero una cosa es aplicar dichas reglas en una sana lógica y frente a unas normas técnicas bien elaboradas, y otra muy distinta frente a disposiciones estipuladas con falta de rigor desde la técnica jurídica, dispendiosas, contradictorias e imprecisas.

Si por lo menos esos elementos fueran tenidos en cuenta de manera férrea a la hora de modificar los POT, más allá de los regímenes de transición, es decir, si por lo menos se realizara una adecuada planeación y se estipularan normas claras y precisas, seguramente se avanzaría mucho en la seguridad jurídica y, por ende, en la confianza de los ciudadanos en invertir y desarrollar grandes y mejores proyectos de ciudad.

Valga aclarar que la falta de garantía de seguridad jurídica afecta a todos los ciudadanos, no solo a los inversionistas o propietarios de los predios, pues todo proyecto urbanístico impacta en el empleo, la economía, el espacio público, la vivienda y toda ciudad necesita trazar y poner en marcha proyectos que tengan solidez en el tiempo y garantías legales de realización presente y futura.