El pago de las sentencias contra el Estado: confianza legítima o caducidad de la acción

Enrique José Arboleda Perdomo

Ex magistrado del Consejo de Estado

El tema propuesto bajo el título de “confianza legítima o caducidad de la acción”, relacionado con el cobro de las sentencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en las que se condena al pago de una suma de dinero a la administración, puede plantearse a partir de esta pregunta: ¿El beneficiario de una sentencia de condena en contra del Estado, una vez presentada y aceptada su solicitud de pago o cuenta de cobro, si la administración no honra su obligación, debe presentar un proceso ejecutivo para el cobro del fallo antes de vencerse la caducidad de la acción o puede esperar indefinidamente a que la administración le pague?

Esperar a que buenamente la entidad pública le pague su sentencia supone atenerse a la confianza legítima que surge de la aceptación de la solicitud de pago o cuenta de cobro y el registro de la obligación por parte de la administración condenada, pues está reconociendo la deuda y afirmando al particular que efectivamente le cancelará cuando haya presupuesto para hacerlo. La situación ideal debe ser que la administración pague antes de que se venza el plazo de cinco años para presentar la respectiva demanda ejecutiva.

Como consecuencia de las restricciones presupuestales que históricamente ha tenido el país, el pago por el Estado de las condenas originadas en sentencias expedidas por las diferentes autoridades judiciales ha sido un problema administrativo. Las normas jurídicas que regulan este tema deben proteger, al mismo tiempo, los derechos de las personas beneficiarias de las condenas, que tienen un crédito a su favor, con las restricciones presupuestales, esto es la disponibilidad de los dineros en el presupuesto de la entidad condenada.

Regulación

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula lo referente a la forma como la administración condenada en una sentencia debe proceder a su cumplimiento. Igualmente, regula los efectos de la mora en el cumplimiento de los fallos.

De conformidad con el artículo 192 del CPACA, se pueden extraer estas reglas sobre la ejecutoriedad de los fallos:

(i) Que la exigibilidad del crédito se presenta “a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia”.

(ii) Que la administración, esto es, la entidad pública condenada debe proceder al pago dentro de los 10 meses siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo. Durante este lapso, no es posible presentar la acción judicial de cobro.

(iii) Se generan intereses de mora, por cuanto la administración está en mora a partir de la ejecutoria de la sentencia.

(iv) El beneficiario “deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada”.

(v) Si no la presenta dentro de los tres meses siguientes, perderá los intereses a partir de ese momento y hasta que presente la respectiva solicitud.

La expresión “deberá presentar la solicitud de pago correspondiente” a la entidad obligada tiene las siguientes dificultades en su interpretación: si la palabra “deberá” significa que necesariamente debe presentar la solicitud de pago o si es facultativa, esto es, que puede no presentarla, y, en ese caso, cuál sería la sanción por no presentar la solicitud de pago.

El Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 del 2015, en sus artículos 2.8.6.1.1. al 2.8.6.6.2., sobre cumplimiento de sentencias y conciliaciones, interpreta la norma y los efectos de la ausencia de solicitud, ordenando el pago de oficio de los fallos judiciales. En el artículo 2.8.6.4.2. señala: “En ningún caso la entidad deberá esperar a que el acreedor presente la solicitud de pago para cumplir con este trámite”.

Ahora bien, frente al inciso primero del artículo 298 del CPACA, sobre el trámite la ejecución forzosa de sentencias ante el juez, destacamos que la ejecución se debe hacer según el factor de conexidad, esto es quien expidió el fallo en primera o única instancia, a solicitud del acreedor, y se aplicará el trámite del Código General del Proceso.

Integrando esta norma con el artículo 192 ya citado, tenemos entonces que la acción ejecutiva puede iniciarse 10 meses después de la ejecutoria, cuando la entidad pública condenada se encuentre en mora de cumplir con su obligación, sin que fuere necesaria la petición de pago.

Caducidad y prescripción

El artículo 164 del CPACA, al definir la oportunidad o plazo dentro del cual se deben presentar las demandas ante esta jurisdicción, advierte que cuando se pretenda la ejecución de decisiones judiciales “… el término para solicitar su ejecución será de cinco años”, so pena de que opere la caducidad.

En el derecho colombiano se ha entendido que la caducidad de la acción es diferente de la prescripción de los derechos, pues se argumenta que la primera se aplica en el campo procesal (vencimiento del plazo para demandar), mientras la segunda a lo sustancial del derecho (pérdida del derecho). También se dice que mientras la prescripción puede ser interrumpida, la caducidad no. La prescripción puede ser ordinaria o extraordinaria y entran en juego elementos subjetivos, mientras que la caducidad es objetiva.

A partir de esta última característica (la caducidad es objetiva), por lo mismo, no es posible plantear su interrupción por razones subjetivas, como la confianza legítima derivada del registro de la deuda o el turno para el pago, y es forzoso concluir que aún en estas hipótesis hay que presentar la demanda ejecutiva en la forma establecida por el CPACA.

De lo expuesto, es claro entonces que la solicitud o demanda ejecutiva ante el funcionario judicial que profirió el fallo incumplido debe hacerse una vez transcurridos 10 meses a partir de su ejecutoria y antes de los cinco años siguientes a esta misma fecha.

Entendiendo que la caducidad opera sobre el título, esto es la sentencia ejecutoriada, pueden plantearse estas dos nuevas cuestiones: ¿puede la entidad pública condenada pagar la sentencia a pesar de haber caducado la acción ejecutiva? ¿Habría alguna forma de validar o documentar la obligación de pago reconocida por la sentencia, como, por ejemplo, una conciliación en la que se reconozca la obligación o un nuevo proceso?

Confianza legítima

El principio de la confianza legítima indica, inicialmente, que la respuesta a las anteriores preguntas es positiva, pues no sería razonable que la administración, como titular del bienestar público, reconozca una obligación y, luego, al amparo de la caducidad, no la pague.

Sin embargo, el Código Civil define las obligaciones naturales como aquellas que no confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que cumplidas autorizan para retener lo que se ha dado o pagado, en razón de ellas. Una de estas obligaciones naturales son las “civiles extinguidas por la prescripción”. Una obligación que fue exigible, pero que, por la caducidad de la acción ejecutiva, pierde su exigibilidad, se transforma en natural, y solo obliga moralmente, esto es, naturalmente. Cabe anotar que la decisión de pagar una obligación natural es totalmente discrecional, ejercicio de la libre disposición de bienes, pues ha dejado de ser formalmente obligatoria. Se recuerda que la administración carece de libre disposición de sus haberes.

Para concluir, se debe plantear esta última hipótesis: ¿qué sucede si, una vez expedida la resolución de pago de una sentencia, que ordena su cancelación y tiene el respectivo registro presupuestal, se cumplen los cinco años de la acción ejecutiva, antes de que se haga la entrega de los dineros para el pago? Considero que, en este caso, hubo una novación de la obligación contenida en el fallo judicial por la orden de pago expresada en la resolución. La novación es la sustitución de una nueva obligación a otra anterior, la cual queda por tanto extinguida, según las voces del artículo 1687 del Código Civil. Es, entonces, evidente que la obligación contenida en la sentencia se extinguió como consecuencia de la expedición de la resolución de pago, la cual da nacimiento a una nueva acción ejecutiva en caso de incumplimiento.