Responsabilidad del legislador, un debate que apenas empieza

Varios fallos recientes han puesto en el debate jurídico los alcances de la responsabilidad del Congreso de la República derivada de la expedición de leyes que luego son retiradas del ordenamiento jurídico. Esto le ha abierto espacio a otro tipo de discusiones, como la necesidad de modular los fallos de constitucionalidad y la posible usurpación de competencias entre las ramas Legislativa y Judicial.

 

El tema se remonta a la Sentencia C-992 del 2001. A través de ese fallo, la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 633 del 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por servicios aduaneros, al considerar que no existía determinación en el contenido de los mismos y en la manera como el gravamen era vinculado.

 

Recientemente, el Consejo de Estado, en fallo del pasado mes de enero (26689), luego de condenar al Congreso a pagar más de 300 millones de pesos a una empresa, por falla en el servicio al expedir los artículos 56 y 57 de la Ley 633, indicó que esta reparación no debe supeditarse a la modulación de las sentencias de constitucionalidad.

 

A su juicio, si lo que se consolidó con la vigencia de la norma fue el pago de un impuesto inconstitucional, dicha situación genera un daño antijurídico que da lugar a aplicar la exigencia del artículo 90 de la Constitución que obliga al Estado a reparar los daños que produzca su actividad y luego repetir contra el agente responsable.

 

Reparación directa

Más adelante, en sentencia del pasado 3 de marzo (28741), la misma corporación condenó al Legislativo a pagar 1.500 millones de pesos, al declararlo responsable del daño antijurídico causado por el cobro de la tasa especial por servicios aduaneros a la multinacional Goodyear, debido a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 633.

 

En esta ocasión, el alto tribunal determinó que la expedición de una norma que luego es declarada inexequible da lugar a imputar responsabilidad por daño antijurídico atribuible al legislador.

 

El pasado 11 de junio, se emitieron dos nuevos fallos, en los cuales se declara responsable al Congreso y se le condena a pagar grandes sumas de dinero a dos empresas, por la falla del servicio en que incurrió al expedir las normas cuestionadas que, posteriormente, fueron declaradas inexequibles.

 

ÁMBITO JURÍDICO consultó a varios consejeros ponentes de las sentencias mencionadas y a Sergio Rojas Quiñones, docente de la Universidad Javeriana, acerca de la responsabilidad que le atañe al legislador en estos temas.

 

Expedición de leyes

Para el consejero de Estado Mauricio Fajardo, todas las autoridades públicas, incluido el Congreso, deben cumplir las funciones que les hayan sido atribuidas, con sujeción a la Constitución, incluyendo la expedición de leyes.

 

Ahora bien, la pregunta es si el artículo 90 superior, sobre responsabilidad patrimonial del Estado por la acción u omisión de uno de sus agentes, también abarca al legislador.

 

En opinión de Fajardo, esa norma es clara y contundente, en cuanto determina la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos que les sean atribuibles al Estado, sin distinción alguna, con lo cual cobija a todas las ramas y órganos del Poder Público que perjudiquen con sus actuaciones u omisiones.

 

Por su parte, el consejero Jaime Orlando Santofimio indica que si se reúnen los presupuestos previstos en la disposición constitucional, la cual comprende dentro del ámbito de responsabilidad a todos los poderes y sus agentes, podría hablarse de responsabilidad de la actividad que desarrolla el legislador.

 

Sin embargo, en su opinión, en el caso de la multinacional Goodyear, no se reunieron los presupuestos de la norma, no porque el legislador no deba responder, sino porque no se configuró un daño antijurídico para el demandante.

 

Experiencia comparada

Sergio Rojas Quiñones manifiesta que aunque de una lectura desprevenida de la norma parecería no quedar dudas de la responsabilidad de cualquier autoridad pública que genera un daño antijurídico, si se analiza la experiencia comparada, se derivan tres problemas fundamentales.

 

El primero de ellos es la separación de poderes. Según el jurista español Eduardo García Enterría, cuando se permite que un juez administrativo determine la responsabilidad del Congreso por legislar, se afecta la separación de los poderes, al permitir que el Judicial se inmiscuya en el Legislativo.

 

Este problema ha sido abordado por el Consejo de Estado en sus providencias, asegura Rojas, quien opina que lo ha hecho correctamente, en la medida en que la intención no es controlar la gestión del legislador, sino evaluar en un caso concreto un daño antijurídico.

 

El segundo punto de discusión es la aceptación de la responsabilidad por daño especial, es decir, sin falla en el servicio, que no ha sido objeto de mayor discusión, afirma este experto. Si el legislador, en el desarrollo de su actividad, impone una carga excesiva que viola el principio de igualdad, debe responder por esta actuación. En ordenamientos como el español, esto ha sido tratado en casos de vulneración de la confianza legítima.

 

El problema ha sido en los eventos de falla del servicio que, de acuerdo con el derecho francés, supone que el legislador no puede fallar, anota Rojas. Sin embargo, la consecuencia natural de la supremacía de la Constitución es que, cuando una autoridad pública, incluso el legislador, la transgrede, viola una obligación primaria que le es exigible e incurre en una falla por la que es necesario responder.

 

Daño antijurídico       

Rojas señala que el Consejo de Estado ha resuelto de manera apropiada los efectos de las decisiones de constitucionalidad y la responsabilidad por falla del servicio. Sin embargo, es importante analizar si están o no los particulares obligados a soportar el contenido de determinadas previsiones legislativas.

 

En este evento, se genera un tercer tema de debate, que compromete el principio de legalidad y autonomía legislativa. Casos como el de la inmunidad diplomática ponen de presente que se trata de un problema de concepción del legislador y de políticas públicas, advierte Rojas.

 

Para que se configure la falla del servicio, es necesario verificar la producción de un daño, entendido como una lesión, menoscabo o detrimento, y que este sea antijurídico, es decir, que el particular no tenga el deber de soportarlo, concluye este experto.

 

Modulación de efectos de fallos

Frente a la posible modulación de los fallos de constitucionalidad, Fajardo aclara que los efectos de las sentencias y la responsabilidad son dos fenómenos diferentes. La modulación puede relacionarse, entre otros aspectos, con la vigencia de los efectos en el tiempo, situación que debe valorar el juez en cada caso particular.

 

Así mismo, señala que no toda declaratoria de responsabilidad de una ley puede dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, pues es posible que la norma no haya ocasionado daños antijurídicos concretos, susceptibles de reparación. También puede darse que, como resultado que la modulación, se neutralice o mitigue parcial o totalmente el daño.

 

Por el contrario, Santofimio argumenta que es de vital importancia que el juez administrativo verifique los efectos que la Corte otorga en la sentencia de constitucionalidad. En el caso de la Ley 633, advierte que la alegación de daño antijurídico depende de lo dispuesto por ese tribunal. Cosa diferente es que la demanda hubiere versado sobre la pretendida declaratoria de responsabilidad con ocasión de la expedición de una disposición legislativa que se considera legal, evento en el cual el discurso jurídico sería totalmente distinto.

 

Para el fallo de la multinacional Goodyear, Santofimio consideró que la posición mayoritaria erró sustancialmente al desligar los efectos del fallo de constitucionalidad y desconocer que la Corte dejó intacta la vigencia del acto demandado durante todo el tiempo que transcurrió entre su promulgación y la expedición de la sentencia que dio al traste con su vida jurídica.

 

Rojas, por su parte, señala que el daño antijurídico deviene desde el surgimiento de la disposición, por lo que no se deben soportar normas inconstitucionales, con independencia del momento en que se declaren así, pues estas sentencias que emite la Corte Constitucional se refieren a un problema de validez, pero no a la antijuridicidad del daño.

 

El Consejo de Estado, explica Rojas, ha precisado que la reparación no tiene que ver con el resurgimiento de la norma anterior a la inexequible, la protección de situaciones consolidadas y derechos adquiridos. En ese sentido, invitó a la academia a analizar varios problemas que surgen de la actual postura del Consejo de Estado.

 

Por lo pronto, y según la jurisprudencia del contencioso administrativo, el Congreso podría seguir respondiendo por falla del servicio derivada de las leyes declaradas inexequibles.