No existe democracia sin control: reflexión sobre la moción de censura en Colombia

Diego Escallón Arango

Consultor independiente en asuntos legislativos, derecho administrativo y en políticas públicas de educación y transparencia

 

En varios sectores de la sociedad se critica la moción de censura. Se considera que es una figura que no debería existir en un sistema presidencialista o se piensa que es una norma de papel sin ninguna eficacia. Ahora que la figura cumple 30 años de existencia en nuestro país, merece la pena hacer una breve reflexión sobre esta para afirmar que, contrario a lo que muchos aseveran, la moción de censura en Colombia se está fortaleciendo en los últimos años, gracias a la participación pluralista de la ciudadanía que reduce incentivos a las coaliciones de Gobierno para respaldar a los funcionarios.

 

Esta figura se instauró en Colombia en la Constitución desde 1991. Sin embargo, en el Diario Oficial 6.683, del 22 de mayo de 1886, consta que, para la discusión de la Constitución que nos rigió durante más de 100 años, se señalaba la inclusión de esta figura para entregar al Legislativo la facultad de reaccionar frente a los informes que presentaran los ministros cuya actuación se analizaba. Esta propuesta fue eliminada por petición del Gobierno y no quedaría en el texto final de la Constitución (Asamblea Nacional Constituyente, 1991).

 

En 1979, hubo un intento fallido por adicionarla como moción de observación a través del Acto Legislativo 01 de 1979, en el que se modificó el artículo 103 de la Constitución de 1886, brindándole la posibilidad a cada cámara del Congreso de formular observaciones en contra de los ministros mediante proposición aprobada por las dos terceras partes de los votos de los asistentes. Esta norma fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia 786 de 1981, al encontrarla violatoria de la Constitución Nacional, por vicios en su formación. El tema no tuvo mayor acogida en aquel texto constitucional.

 

Luego, durante la discusión de la nueva Constitución, en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se analizó el asunto en varias sesiones de la Comisión Tercera. El disenso de los constituyentes originó divergencias en el entendimiento de la figura, pues la búsqueda de reducir el alcance del sistema presidencialista y fortalecer el órgano de representación democrática en favor de los contrapesos al poder generaba inconformidades en algunos sectores más ortodoxos. Sería la ponencia de Alfonso Palacio Rudas la que lograría un acuerdo para establecer consecuencias jurídicas al ejercicio del control político, en la que se propuso una moción dirigida únicamente a los ministros y, luego de una audiencia en el Congreso en pleno, por votación de la mayoría absoluta de cada cámara, se decidiría su continuidad en el cargo. Esta última proposición se acogió en el artículo 135 de la Constitución de 1991.

 

Las reglas

 

Esta norma, consagrada en el numeral 9º del artículo 135 de la Constitución Política, fue modificada por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 del 2007, en el que se dispuso la regla actual: la moción de censura opera por cualquiera de las dos cámaras del Congreso de la República en contra de ministros, directores de departamento administrativo o superintendentes por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones al Congreso. Debe proponerla, por lo menos, la décima parte de la cámara respectiva y, una vez escuchado al funcionario, se vota para decidir si fueron suficientes o convincentes las respuestas aportadas.

 

En caso de que la mitad más uno de los miembros de la cámara vote afirmativamente, el funcionario será separado de su cargo. En caso contrario, continuará en este y no podrá presentarse otra moción por los mismos hechos. Incluso, si el funcionario renuncia a su cargo, la cámara correspondiente podrá continuar con el trámite de la votación para expresar su sanción política a la persona como miembro del Gobierno Nacional[1]. 

 

Necesidad

 

Ahora bien, habiendo contextualizado la figura en Colombia, reflexionemos sobre su necesidad. El Congreso de la República tiene dos funciones fundamentales: ejercer la labor legislativa y el control político al Ejecutivo. La moción de censura, propia de un sistema de gobierno parlamentario, es el desarrollo consecuente de esta segunda función para el equilibrio de poderes y la reducción de las disparidades entre los poderes públicos, de manera que el Legislativo tenga un mecanismo para reprobar la gestión de un funcionario de un alto cargo del Ejecutivo[2].

 

No obstante, el control político no se deriva de un determinado sistema de gobierno[3], por lo que el Congreso, como órgano representativo, lo ejerce derivado del pueblo, pues es este último quien tiene la soberanía. Aunque suene redundante, no debe olvidarse que ese es el objetivo que se persigue cuando se ejecuta el control político. En palabras de la Corte Constitucional: “El artículo 40 de la actual Constitución en verdad establece que el ‘ejercicio y control del poder político’ corresponde a los ciudadanos. Esta facultad es consecuencia de la evolución de la soberanía nacional a la soberanía popular; es expresión de la nueva tarea participativa que tiene dentro de la democracia el pueblo”[4].

 

Entonces, la moción de censura no es otra cosa que una figura derivada de la soberanía popular entregada por el pueblo al Congreso. Pero, sobre todo, es una figura de control de la democracia sobre la actuación de los funcionarios, en la que no es requisito que coincida como una tacha a la política de Gobierno.

 

El balance

 

Este año, a raíz de los 30 años de la vigencia de la Constitución de 1991 y con los acontecimientos recientes, es pertinente preguntarse la eficacia de esta figura: a la fecha, se han promovido en el Congreso de la República 33 mociones de censura y ninguna ha sido exitosa para sus promotores. Entre 1991 y el 2014, se presentaron 23 intentos (Duque Daza, 2015) y, desde el 2014, se han presentado 10 mociones, de las cuales 9 corresponden a funcionarios del gobierno de Iván Duque. Con ocasión de las mociones de censura, han renunciado cinco ministros antes de la votación, restándole posiblemente su importancia y relevancia; las últimas dos han sido durante el gobierno actual.

 

Es pertinente cuestionar el efecto reciente que ha tenido la ciudadanía en las renuncias de estos ministros. Al respecto, Habermas (1987), en su Teoría de la acción comunicativa, nos indica que el lenguaje está mediado por símbolos dentro de la deliberación de la acción política para el reconocimiento e integración de las personas en las decisiones públicas y el consenso. Entonces, orientándonos al entendimiento de los sucesos anunciados, es fundamental tener en consideración que, aunque no ha habido ninguna moción de censura efectiva por medio del Congreso, el simbolismo de la ciudadanía ejerciendo el control político genera desincentivos a las coaliciones del Gobierno para apoyar a algunos funcionarios cuya función es rechazada por el pueblo. Esta es una acción comunicativa.

 

Soberanía del pueblo

 

La moción de censura puede estar incrementando su eficacia con la participación de las personas. No es el Congreso de la República el que está liderando el control político, sino el pueblo que, en algunos casos, retomó la soberanía para exigir el retiro de algunos funcionarios, presionando la salida de estas personas de sus cargos.

 

Lo anterior hace que permanezca vigente la siguiente frase de Palacio Rudas en su ponencia sobre la moción de censura en la Asamblea Nacional Constituyente: “La experiencia de los últimos años es contundente en cuanto al desgaste y al enorme costo político de una y otra rama del Poder Público. El desequilibrio en materia de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo es impresionante. No guardan equivalencia, ni proporción, ni relación. El primero se ha robustecido en mengua y deterioro del segundo. El debilitamiento de los poderes del Congreso ha corrido paralelo con la transformación del papel del Estado”.

 

El Congreso se debilita, se desgasta y asume el costo de no tener la valentía de someter a votación, en el marco de los disensos, algunas mociones de censura promovidas por sus miembros. El efecto simbólico de este entendimiento es que el pueblo está recuperando su soberanía.