APP: un ejemplo de colaboración entre el Estado y el sector privado

La Ley 1508 del 2012, que estableció el régimen de las asociaciones público privadas (APP) en Colombia, las define como un “instrumento de vinculación de capital privado, que se materializa en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio”.

De esta forma, constituyen un verdadero convenio de colaboración voluntaria entre el Estado y el sector privado, en el que se comparten responsabilidades, conocimientos técnicos, experiencia y, por supuesto, recursos.

Todo esto, con el fin de materializar proyectos que benefician a la ciudadanía y que, por restricciones fiscales, no podrían ser adelantados de otra manera.

Y aunque la participación privada en los proyectos de obra pública antecede a la Ley 1508, si se tiene en cuenta que, previo a su expedición, ya se acudía a la figura de las concesiones, sí debe reconocerse que el régimen con ella implementado abrió la posibilidad de beneficiar a más sectores, como el de la salud, la educación, la energía, la justicia, los deportes, el turismo, la cultura, la defensa, el transporte, la agricultura, el agua y saneamiento básico y, por supuesto, la infraestructura.

Importancia

 

Juan Carlos Quiñones Guzmán, vicepresidente jurídico de la Cámara Colombiana de la Infraestructura, resalta de esta figura el hecho de que los inversionistas y los financiadores son quienes facilitan los recursos necesarios para construir la infraestructura que requiere el país, garantizando el desarrollo económico de la Nación, en especial, frente a momentos de restricciones fiscales para el Estado.

La importancia de este esquema radica, a su juicio, en que los ingenieros que trabajan en las concesiones y los consorcios constructores aportan su experiencia para hacer realidad carreteras, puertos, aeropuertos y líneas férreas de vanguardia.

Esto, mientras el Estado aporta recursos de vigencias futuras y participa en el otorgamiento de las licencias y permisos necesarios para que la infraestructura sea social y ambientalmente sostenible.

Reactivación económica

 

Para demostrar la importancia de las APP en la economía colombiana, Carlos Sebastián Barreto Cifuentes, coautor del libro Introducción a las asociaciones público-privadas en Colombia y magistrado auxiliar de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pone en evidencia que, durante los años 2011 y 2016, la inversión en estas asociaciones aportó al crecimiento del PIB entre el 1,1 % y el 1,6 %, es decir, entre 2 y 6 puntos, en esa época.

En efecto, explica que el acceso a la financiación privada tiene como consecuencia inmediata una suerte de “alivio fiscal” y en esto radica, en su entender, parte de la importancia de las APP, así como su prevalencia en el mundo, teniendo en cuenta que cerca de 188 países tienen un esquema similar.

Basado en eso, considera que pueden cobrar mayor relevancia en tiempos de crisis económica y fiscal, como la pospandemia, pues, en los países con mayores restricciones fiscales, el capital privado y las APP pueden jugar un papel fundamental en la reactivación. 

Además, esta forma de colaboración permite a los entes públicos, e indirectamente al público, beneficiarse de tecnología, de mano de obra y de habilidades del sector privado. Esta última perspectiva la califica como la más llamativa.

Muestra de unidad

 

“Su filosofía es ser un instrumento en el cual se alinean los intereses de los sectores público y privado y en el cual, cada uno de ellos, aporta sus capacidades especiales para que la sinergia termine beneficiando a las dos partes y a los administrados, quienes son los beneficiarios últimos de este tipo de esquema”, asegura Barreto.

Incluso, se remonta a una anécdota, relacionada con el nacimiento de esta figura, que da cuenta de la potencialidad que tiene para unir: “Si uno revisa la historia de las APP, observa que tuvieron origen en Reino Unido, con el nombre de PFI (Private Finance Initiatives) bajo un gobierno conservador. Con el triunfo del partido laborista, en 1997, las PFI no desaparecen del panorama, sino que pasan por un proceso que la doctrina llama rebranding y adoptan el nombre de Public Private Parternships”.

Efectividad

 

Pero, más allá de calificarlas como una figura jurídica representativa de la unidad que puede existir entre los sectores público y privado, las APP han demostrado ser efectivas. Quiñones no tiene dudas. Menciona que así se ha demostrado, por ejemplo, en el programa 4G de concesiones viales, que ha generado alrededor de 60.000 empleos y ha estimulado el crecimiento de las economías regionales.

Reafirma su postura señalando que el Ministerio de Hacienda, recientemente, informó que, por cada peso que se invierte en infraestructura, se generan 2,26 pesos de crecimiento en la economía. “La vinculación de capital privado, a través de las APP, crea un círculo virtuoso: más empleo, crecimiento de la cadena de valor en la provisión de bienes, de servicios, de materiales y de equipos, así como una mejor conectividad para los ciudadanos”.

Valor por dinero

 

Por su parte, Barreto opina que evaluar la efectividad de un mecanismo negocial y jurídico, como las APP, para contribuir a los fines del Estado, es un tema que requiere de análisis empíricos que, hasta donde sabe, no se han realizado en Colombia.

No obstante, señala que una de las ventajas que puede otorgar el esquema es la obtención de valor por dinero en la destinación de recursos públicos. “Por eso, tanto el Tesoro de su Majestad, en el Reino Unido, como el Tribunal de Cuentas Europeo, en la Unión, se encargan, con cierta regularidad, de evaluar si el esquema ha permitido, ex post facto, obtener valor por dinero. Esto es, si son efectivas para lograr los fines estatales y eficientes en términos de gastos públicos, que es también un objetivo estatal”.

 

En Colombia, señala, el comparador público privado (análisis ex ante), las guías del Departamento Nacional de Planeación y los Conpes sobre concesiones suplen, en alguna medida, esta labor, pero, desde un punto de vista estrictamente técnico, considera que no existe una respuesta definitiva sobre si las APP son o no efectivas y eficientes para el cumplimiento de los fines del Estado. Eso desde una perspectiva técnica.

Cambios visibles

 

Sin embargo, como ciudadano, Barreto resalta que, desde 1994 hasta la actualidad (con un pico evidente durante la década 2010-2020), es notoria la inversión pública y las mejoras significativas en infraestructura aeroportuaria, portuaria y vial (60 proyectos viales, 16 aeropuertos, 61 puertos, y 2 líneas férreas).

Más recientemente, enfatiza que algunos gobiernos locales han recurrido a las APP para la infraestructura social “y, de oídas, la evidencia anecdótica parece apuntar a que también en ese ámbito pueden resultar eficaces”.

Esto, agrega, sumado a las promesas de que esas ventajas puedan extenderse a la infraestructura para transporte fluvial y ferroviario, con la multimodalidad que guía a las 5G que se impulsan en la actualidad.  

Mejoras

 

Pese al reconocimiento de las bondades de la figura de las APP, es un régimen susceptible a ser mejorado. Quiñones es partidario de incentivar, aún más, el esquema de iniciativas privadas con y sin desembolso de recursos públicos. “Aquí el país tiene una gran oportunidad para construir infraestructura económica y social, como aeropuertos, colegios, universidades y hospitales. Sin embargo, la regulación existente plantea limitaciones para que inversionistas y financiadores le apuesten, con mayor interés, a formular y materializar este tipo de proyectos”.

A su vez, Barreto cree que cuestionar los aspectos que deben mejorar de las APP resulta complejo, pero considera que habría que enfocarse en la implementación. “La mayoría de los inconvenientes se presenta en la ejecución de los proyectos y estos, en mi entender, tienen que ver con la planeación del contrato”.

Por eso, plantea lo provechoso que sería mirar el procedimiento de selección empleado en otras partes del mundo, que no es una licitación de una sola etapa, como en Colombia, sino que consta de dos: la primera dedicada a perfeccionar el objeto del contrato, mientras que, en la segunda, se materializaría la competencia entre los diferentes oferentes.

En general, las APP son ejemplo de cómo una figura jurídica tiene la virtud de unir a dos sectores para alcanzar metas comunes, que, a la larga, terminan por beneficiar a toda la ciudadanía.