Acceso a la información pública: un derecho fundamental en el limbo

 

México, 2002. Al cumplir su segundo año de gobierno, Vicente Fox se vio obligado a hacerle frente a una de sus promesas de campaña: la transparencia de la información pública. Presionado por el Grupo Oaxaca, una organización de académicos y periodistas que movilizó a la sociedad mexicana para exigir la garantía del derecho de acceso a la información, Fox ordenó publicar los gastos del gobierno federal en el sistema electrónico de compras gubernamentales.

 

Lo que no previó fue que, al lado de los gastos establecidos para salud, educación e infraestructura, sus funcionarios divulgaran las sumas destinadas a amoblar la casa presidencial.

 

Entre toallas de 400 dólares y juegos de sábanas de 1.500 dólares, la remodelación de la residencia oficial de gobierno costó cerca de 900.000 dólares. El “toallagate” fue el punto de partida de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que obligó a las entidades estatales a divulgar y actualizar, entre otros datos, la información relativa a su estructura orgánica, presupuesto y a la remuneración de sus empleados.

 

El caso de Chile es distinto. Su Ley de Acceso a la información Pública nació gracias a un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) que ordenó entregarle a una ONG los datos que pidió para evaluar el impacto ambiental de un proyecto que le permitía a una empresa norteamericana explotar 250.000 hectáreas de bosque.

 

Los escándalos de corrupción y los precedentes del sistema interamericano han sido claves para que México, Chile, Panamá, El Salvador, Uruguay, Ecuador y Perú hayan expedido sus leyes de acceso a la información pública y para que los proyectos promovidos en Argentina y Brasil estén a punto de aprobarse.  

 

Pero nada ha evitado que las iniciativas legislativas impulsadas para proteger ese derecho en Colombia hayan pasado por el Congreso sin pena ni gloria.

 

El Gobierno de la prosperidad democrática volvió a poner el tema en la agenda. El discurso de la transparencia puede ser el marco adecuado para reflexionar sobre la necesidad de que los ciudadanos accedan a información clara, veraz y oportuna sobre la gestión de sus autoridades.

 

¿Saber para qué?

La Corte IDH ha insistido sobre la importancia del vínculo entre el acceso a la información pública y el funcionamiento del sistema democrático.

 

La Corte Constitucional, que ha fijado el contenido de este derecho en Colombia, ha respaldado esa idea, señalando que acceder a la información pública permite combatir la corrupción, corroborar que los servidores públicos actúen según los fines y procedimientos legales,  garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad y satisfacer el derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y violaciones de derechos humanos.

 

Eso explica por qué han sido los periodistas y los académicos quienes han presionado el trámite de proyectos que precisen cómo se pide la información, qué datos son reservados y cuáles son los recursos judiciales para proteger el derecho.

 

Pero eso no significa que el acceso a la información pública sólo sea importante para quienes la utilizan en su ejercicio profesional. Vivian Newman, investigadora de Dejusticia, advierte que es relevante para cualquier persona, porque es un instrumento que conduce a garantizar otros derechos.

 

“En sí mismo, el acceso a la información es indispensable como derecho político, porque sirve para verificar la ejecución de los programas de gobierno. Pero también hay que tener en cuenta que muchos derechos sociales dependen de que la gente esté informada sobre la forma en que pueden implementarse”, señala.

 

Eso es lo que ocurre en relación con los derechos a la vivienda, a la justicia, a la educación y a la salud.  “¿Cómo se puede hacer efectivo el derecho a la vivienda si la gente no sabe cuáles son los subsidios que ofrece el Gobierno, ni conoce los requisitos, ni los procedimientos para acceder a ellos?”, pregunta Newman.

 

De entrada, podría pensarse que el derecho de petición puede resolver ese tipo de inconvenientes. Pero no es así. El derecho de petición y el acceso a la información pública tienen un contenido distinto que impide asimilarlos.

 

Diferencias irreconciliables

En el plano formal, el acceso a la información pública y el derecho de petición se distinguen en dos aspectos. Primero, el derecho a la información pública es anónimo. En cambio, quien promueve un derecho de petición debe identificarse.  Y segundo, el derecho de acceso a la información pública no debe motivarse. El  derecho de petición sí.

 

Luis Javier Moreno, director del Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda, cree que la confusión se debe a que el acceso a la información mezcla tres referentes distintos: el de la Convención Americana de Derechos Humanos, que lo ubica como parte de la libertad de expresión; el del ámbito colombiano, que lo vincula con el derecho de petición, y una tercera vertiente que lo reconoce como un derecho autónomo.

 

Eso explicaría por qué la reforma al Código Contencioso Administrativo (L. 1437/11) reprodujo la regulación de 1984 sobre el derecho de petición, en lugar de consagrar un nuevo contenido relativo al acceso a la información pública.

 

Newman y Moreno coinciden en que la norma trasladó una legislación rezagada que no incorpora los principios de la Constitución de 1991 ni los parámetros exigidos por los organismos internacionales en relación con el acceso a la información.

 

Todo esto, con el agravante de que la Ley 1437 es una ley ordinaria. Por eso, no era la vía adecuada para regular el acceso a la información ni el derecho de petición. Por lo pronto, ya existe una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos de la reforma que se refieren al tema. El cargo consiste, precisamente, en que esos aspectos requerían una ley estatutaria. En junio, la Procuraduría General pidió su inexequibilidad.

 

Transparencia activa

Aparte de las diferencias relativas a los requisitos para hacerlos efectivos, los derechos de acceso a la información y de petición se distinguen en que el primero tiene dos dimensiones: la posibilidad de solicitar datos y la divulgación proactiva.

 

No se trata solamente de que las entidades públicas entreguen la información que les piden. El acceso a la información exige que esta sea revelada por iniciativa del Estado. “El ciudadano no tiene por qué esperar a que le rindan cuentas. Lo importante es que pueda revisar en tiempo real lo que ocurre”, indica Moreno.

 

El Gobierno ha avanzado en esa dirección. Eso sugieren las políticas de transparencia y la promoción del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Para no ir más lejos, el Documento Conpes 3654 del 2010 aprobó la política de rendición de cuentas a la ciudadanía y, recientemente, se inauguró el portal de transparencia económica.

 

Pero la disponibilidad de esas herramientas no asegura su efectividad. Marcela Restrepo, directora el Área del Sector Público de Transparencia por Colombia, confirma que, por regla general, los datos que publican las entidades públicas son de baja calidad. “Nuestros estudios demuestran que los indicadores son deleznables y que falta nivel técnico, que las cifras no son confiables y suelen estar desactualizadas”.

 

El otro problema es que las páginas web de las entidades no se han pensado como una vitrina para establecer un diálogo con el ciudadano, sino como una herramienta para cumplir requisitos.

 

Eso quiere decir que, aunque importantes, los esfuerzos que Colombia ha hecho para ponerse al día con los convenios internacionales sobre acceso a la información son insuficientes. Hay que superar muchas barreras de acceso.

 

A Newman le preocupa la cultura del secretismo que reina entre los funcionarios, propiciada por la ausencia de una ley que defina qué es reservado y qué no lo es. Moreno alude al desorden de los archivos de las entidades, a la idea de que la información es un arbitrio rentístico (como ocurre frente a los registros inmobiliarios) y a la falta de acceso a las herramientas digitales. Y Restrepo alerta sobre la falta de gestión documental y de transparencia focalizada, que implica entregarle al ciudadano la información básica para tomar determinada decisión.

 

En materia de acceso a la información pública, Colombia tiene mucho por hacer. Pero el impacto fiscal que puede tener una ley de esas características ha frenado los intentos de regulación.

 

Mientras eso se define, la tarea es promover un debate público sobre el tema. De eso se ha encargado la Alianza “Más información más derechos”, que lidera Transparencia por Colombia y que ya redactó un proyecto para acabar con la incertidumbre, al menos en el plano formal.

 

El verdadero desafío es   otro. Consiste en hacerles entender a los ciudadanos que acceder a los datos públicos es un derecho fundamental que pueden hacer efectivo, siguiendo las pautas jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del sistema interamericano.

  

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Un diagnóstico del Gobierno en Línea

 

Uno de los aspectos que evaluó Transparencia por Colombia al calcular los índices de transparencia de las entidades públicas de los órdenes nacional, departamental y municipal en el 2008 y el 2009 fue el relativo al acceso a la información.

 

En términos generales, el diagnóstico fue negativo. El estudio comprobó, por ejemplo, que ninguno de los 148 gobiernos municipales evaluados publicaba en sus sitios web información general sobre los programas sociales de vivienda, educación, salud y adulto mayor, sobre los criterios de elegibilidad ni sobre sus beneficiarios.

 

Y de los 70 consultados que recibían regalías, solo el 16% publicaba en su sitio web los datos sobre su monto y sobre el destino que le dan a esos recursos.

 

Aunque hubo algunos avances en el cumplimiento de las fases de la agenda de conectividad, el 72% de los municipios consultados no contaba con un calendario de actividades ni con un espacio para preguntas y respuestas frecuentes en su página web.

 

En el ámbito nacional, se evaluaron 100 entidades. El 91% publicaba su información general en internet, pero el 65% no ponía a disposición de la ciudadanía mecanismos de discusión y consulta en línea, como foros y chats.

 

El dato más preocupante es que el 89% de las entidades del orden municipal, departamental y las contralorías consultadas no respondió los derechos de petición que los ciudadanos tramitaron a través de sus respectivas páginas de internet.