Reforma Rural Integral, instrumento eficaz para cumplir el Acuerdo Final

Catalina Albornoz De la Cuesta

Redactora Ámbito Jurídico

 

Dos intentos fallidos encaminados a resolver el conflicto agrario colombiano, ocurridos a lo largo del último siglo, han mantenido el escepticismo de muchos ciudadanos que han calificado, tempranamente, a la nueva Reforma Rural Integral (RRI), contemplada en el Decreto-Ley 902 del 2017 (D. L. 902/17), como un fracaso.

 

En efecto, las especulaciones, debates y opiniones no han dado tregua a una política que pretende, loablemente, dar cumplimiento a uno de los puntos más importantes del Acuerdo Final, aun cuando apenas comienza a desarrollarse.

 

Para los más optimistas, en cambio, esa misma historia es la que demuestra que este nuevo ordenamiento se dirige a un horizonte con muchas más posibilidades de éxito, entre otras razones, por el hecho de que no va a ser ejecutada en medio del conflicto, sino que, por el contrario, se da en respuesta a la decisión de acabarlo. 

 

Esta ambivalencia motivó a que ÁMBITO JURÍDICO consultara a expertos en el tema, con el objetivo de conocer sus posiciones sobre lo contemplado en la RRI y despejar, así, una serie de inquietudes comunes, cuyas respuestas permitan adoptar posiciones basadas en argumentos ajenos a la polarización.

 

Eficacia

 

Uno de los puntos más cuestionados es la eficacia del D. L. 902/17, como instrumento para materializar las aspiraciones del Acuerdo Final.

 

Al respecto, Dora Inés Rey Martínez, directora técnica de ordenamiento de la propiedad y mercado de tierras (UPRA), y Jaime Augusto Correa Medina, profesional especializado de la misma dirección, opinan que las disposiciones allí previstas sí coadyuvan a conjurar las precarias condiciones de vida de una gran parte de los pobladores rurales, que, a su juicio, son foco de violencia y han alimentado históricamente el conflicto armado interno.

 

Precisamente, afirman que el atemperar y reducir estas causas permitirá estabilizar las relaciones socioeconómicas y contribuirá a cumplir con los propósitos del Acuerdo Final.

 

Similar postura tiene José Antonio Ocampo, codirector del Banco de la República y exministro de Agricultura, quien destaca el paso importante que da esta norma en la consagración de aspectos procedimentales, capaces de conducir a la materialización de lo suscrito con las Farc.

 

Ocampo señala lo oportuno que resultó dejar de lado las propuestas que pretendían, por esa misma vía, derogar completamente la Reforma Agraria (L. 160/94), iniciativas que quedaron pospuestas para otro proyecto de ley, que será tramitado por el Legislativo.

 

Rocío del Pilar Peña-Huertas, Tania Bonilla y Alejandro Abondano, miembros del equipo jurídico del Observatorio de Tierras, creen, en cambio, que si bien lo preceptuado en el decreto era necesario, no resulta suficiente para lograr los objetivos últimos del Acuerdo y de la Constitución Política.

 

En su sentir, se requiere, además, el desarrollo de una institucionalidad fuerte y capaz de enfrentar los retos que plantea la RRI, por ejemplo, en los temas de administración de los terrenos baldíos, en la garantía de acceso progresivo a la propiedad de la tierra y en los planes y programas de desarrollo integral para campesinos, que permitan vivir en el campo y del campo a más de 10 millones de colombianos.

 

Campesinos beneficiados

 

Fuertes rumores han venido sosteniendo que los principales beneficiarios de la RRI son los excombatientes de las Farc y los grandes empresarios y terratenientes.

 

Los expertos de la UPRA aclaran que el balance pretendido en el D. L. 902/17 tiene por referente apoyar y proteger la economía campesina, familiar y comunitaria, procurando su desarrollo y fortalecimiento en armonía con el Acuerdo, por cuanto los sujetos beneficiarios de dichas medidas son los trabajadores con vocación agraria, sin tierra suficiente y especialmente las mujeres y las personas desplazadas por la violencia.

 

Bajo esa misma perspectiva, los miembros del Observatorio de Tierras aseguran que, en términos generales, lo dispuesto en el D. L. 902/17 no solo resulta beneficioso para el campesinado, sino que, además, es pertinente en un contexto como el nuestro, en el que se maneja un índice tan alto de concentración de tierras y en el que el 52 % de la gran propiedad está en manos de 1,15 % de la población.

 

Justamente, explican que el decreto contempla herramientas para promover el acceso a la tierra y crea el Fondo Nacional de Tierras de carácter gratuito, subsidios y créditos especiales de compra que serán otorgados prioritariamente a los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, así como a las comunidades más afectadas por el conflicto armado.

 

Sin embargo, advierten que hay que tener cuidado con algunas imprecisiones que tiene la norma y que, de no tratarse correctamente, podrían dar al traste con los beneficios allí contenidos, para terminar beneficiando a grandes empresarios más que a las poblaciones vulnerables.

 

Ocampo es más optimista y, sin asomo de dudas, asevera que los campesinos sí serán los principales beneficiados.

 

Capacidad institucional y presupuestal

 

Ninguna iniciativa, buen o mala, puede ser ejecutada sin la existencia y disponibilidad de recursos económicos y capacidad institucional. Estos dos componentes son necesarios a la hora de gestionar políticas públicas. Pero, ¿está el Gobierno preparado en estos aspectos para sacar adelante la RRI?

 

Los funcionarios entrevistados de la UPRA recordaron que el Estado se ha venido preparando desde antes de la firma del Acuerdo para sacar adelante una reforma institucional. Parte de esta ella, destacan, ha sido la creación de unidades administrativas y agencias, como la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca y la misma UPRA, nacidas en el año 2011 y seguidas por la creación del Viceministerio de Desarrollo Rural, la Dirección de Gestión de Bienes Públicos Rurales y la Dirección Técnica de Ordenamientos Social de la Propiedad y Uso Productivo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el año 2013.

 

Y más recientemente, en el 2015, la creación de la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y la Agencia de Renovación del Territorio.

 

Aunque reconocen que los desafíos son grandes, misional y presupuestalmente, confían en que las distintas normas del Acuerdo son relevantes para lograr su implementación y mantenimiento a nivel territorial.

 

Una posición análoga tiene Ocampo. Pero recalca que el buen resultado va a obedecer, finalmente, al funcionamiento de esas nuevas entidades, especialmente en lo que respecta a la ANT, de la que exalta su constante actividad.

 

El equipo jurídico del Observatorio de Tierras, en cambio, considera que esa implementación exige una reestructuración institucional importante, que dependerá, en gran medida, de los futuros gobiernos. “Hoy, efectivamente, el Estado no cuenta con la capacidad de poner en marcha los planes y programas contemplados en el decreto, pero es por esto que se ha estipulado la creación de nuevas instancias que permitirán el desarrollo de lo acordado”.

 

Estricta necesidad

 

Recientemente, la Procuraduría General de la Nación (PGN) solicitó a la Corte Constitucional que declarara la inexequibilidad diferida del D. L. 902/17, porque, según la entidad, ese tipo de reforma debía ser discutida y aprobada por el Congreso, con lo cual atacó, en consecuencia, el criterio de estricta necesidad que sustenta las facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo.

 

Todos los expertos consultados mostraron su desacuerdo con ese planteamiento. Los integrantes de la UPRA, por ejemplo, sostienen que los límites materiales definidos por la jurisprudencia constitucional, en las sentencias C-669 del 2016 y C-160 del 2017, no fueron rebasados por el Ejecutivo.

 

Peña-Huertas, Bonilla y Abondano creen que el decreto sí justificó de manera adecuada el por qué se tramitaron esas disposiciones por medio de este instrumento. En efecto, el objeto de desarrollar programas y planes que, a su vez, permitirán la implementación de lo acordado en otros puntos, resultaba urgente e imperioso, cumpliendo con los requisitos para acudir al procedimiento legislativo especial.

 

Ocampo también difiere de la PGN, pues insiste en que el Ejecutivo acertó en posponer para la vía legislativa ordinaria el tema de la jurisdicción agraria y las reformas sustanciales a la Ley 160.

 

Con todo, es claro que aunque las disposiciones que hoy integran el D. L. 902/17 eran necesarias para dar cumplimiento a lo acordado con las Farc y para beneficiar a los campesinos, en su calidad de víctimas directas del conflicto interno, de nada sirve contar con un buen instrumento jurídico, si no se destinan los recursos necesarios para ejecutar sus objetivos.

 

Recuadro:

 

Situaciones que pretenden solucionarse con la reforma rural

 

Inseguridad jurídica. Más de 800.000 hogares rurales dedicados a la actividad agropecuaria no tienen tierra bajo ningún concepto y, de aquellos que sí ejercen relaciones con la tierra, lo hacen de manera informal, por carecer de título de propiedad legalmente registrado, como mínimo en el 59,5 % de los casos.

 

Democratización de la tierra rural. En concordancia con el principio de democratización del acceso y uso adecuado de la tierra, previsto por el Acuerdo Final, es indispensable para cumplir con las metas establecidas, formalizar, como mínimo, 700.000 hectáreas anuales.

 

Índices de pobreza rural: Según el Censo Nacional Agropecuario (Dane, 2014), el 69,9 % de las unidades de producción agropecuaria (UPA) en Colombia tiene menos de cinco hectáreas, ocupan menos del 5 % del área censada y apenas existe producción agropecuaria en UPA de más de 100 hectáreas, en el 2,8 % de los casos.

Fuente: Expertos consultados de la Upra.