A 30 años de la Ley 99 de 1993: reflexiones de primera mano (I)

Luis Fernando Macías Gómez

Socio de Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría (PPU)

En el 2023, se cumplen 30 años de la Ley 99 de 1993, que contiene, principalmente, tres grandes reformas. La primera, fue haber creado el Sistema Nacional Ambiental (Sina), estructurado a partir del Ministerio del Medio Ambiente (en ese entonces era su nombre); asignarles funciones ambientales a las corporaciones autónomas regionales, a las entidades territoriales que denominó grandes centros urbanos (municipios y distritos con más de un millón de habitantes) y a áreas metropolitanas, y darle vida a los institutos de investigación (Ideam, Invemar, Alexander Von Humboldt, Sinchi y John von Neumann). El segundo gran tema regulado es haber consagrado, por primera vez, las licencias ambientales, al menos en cuanto su regulación y naturaleza. Y la tercera gran reforma fue haber desarrollado la participación ambiental, consagrada en la Constitución Política, lo cual generaba resistencia y temor por parte de diversos actores económicos. Naturalmente, la Ley 99 contenía otras regulaciones de importancia, las tasas ambientales, las reservas de la sociedad civil y la liquidación del Inderena.

Eran tiempos de ilusión y esperanza. La Constitución de 1991 se estaba implementando con toda su fuerza, pero también implementando un modelo de sociedad de libre mercado, entrando en tensión el componente de derechos con esa nueva forma de regulación social a través del mercado. Eran momentos en los que se creía haber llegado a un futuro nuevo, pero también persistía la violencia, las luchas de facciones de las élites y de diversos sectores.

En medio de ese contexto, a comienzos de 1994, se iniciaban las actividades, el montaje y el desarrollo del Ministerio del Medio Ambiente y la implementación del nuevo marco institucional. Fue una experiencia muy interesante, fatigante, estresante, pero también satisfactoria. Se dejaron las bases del Sina. Pilares buenos, malos o regulares, cada uno los evalúa y los analiza conforme a su propio criterio[1].

Es necesario contar la historia, pues, en ocasiones, se observa que al desconocerla se pretende hacerla, pero, en realidad, la mayoría de las veces, lo que pasa es que se repiten los errores, porque es empezar de nuevo. Y todo inicio está lleno de sorpresas y realidades contra las cuales se estrellan los ideales. Para ello, en una serie de artículos, intentaré reflexionar sobre temas que en su momento fueron complejos y controversiales, pero que, de alguna forma, se convirtieron en parte del cimiento de lo que hoy existe.

Derecho ambiental

Uno de esos aspectos naturalmente es el derecho ambiental, en una época en la que poco se hablaba de esa rama jurídica, sobre todo, porque la ansiedad de poner en práctica la Constitución, la ley, el Código de Recursos Naturales Renovables y hacer realidad la gestión ambiental, dejaba de lado lo jurídico. Así que la primera tarea fue poder mostrar que lo jurídico era un componente esencial y legitimador de esa gestión ambiental, sobre todo en un Estado social de derecho.

Tal vez, ese desarrollo e implementación de la Ley 99 tuvo tres momentos: (i) el inicio y la conformación del equipo; (ii) el desarrollo e implementación de las principales instituciones consagradas en la ley: las licencias ambientales y la participación ciudadana, y (iii) la consolidación. En ese momento también había resistencia por parte de los agentes económicos a la participación ciudadana: audiencias públicas, consultas con comunidades indígenas y negras, intervención de terceros en los trámites. El ministerio era el “coco” y la participación ciudadana la enemiga. Por eso, para algunos, lo que hoy pasa es un deja vu. Naturalmente, en aquellos tiempos no existían redes sociales, ni radicalización de la sociedad, ni esa visión de amigo–enemigo. Había contradictores, pero aún se podía dialogar y controvertir.

La implementación de la ley

Iniciaré haciendo referencia a la percepción de lo que fue la visión de la implementación de la ley desde lo jurídico y la necesidad de concientizar a los actores y a los funcionarios de la importancia de incorporarlo en toda la gestión ambiental.

El Inderena, que era la principal autoridad ambiental, tuvo una visión más agrarista y publico–privada de la legislación ambiental, teniendo como fuente el Código de Recursos Naturales Renovables (CRNR). Al leer expedientes de regionales o de la entidad central, se pueden encontrar verdaderas piezas jurídicas de una profundidad que en sus últimos momentos tal vez se fue perdiendo. Las razones eran obvias: la entidad iba a desaparecer.

En los trámites de los estudios ambientales a los que hacían referencia los artículos 27 y 28 del CRNR (origen y antecedentes de la licencia ambiental), se observaba una prevalencia de lo técnico sobre lo jurídico. Si el equipo técnico tenía un buen conocimiento de la ley, se aplicaba en forma más coherente, pero se notaban falencias, en cuanto a lo esencial de algunos aspectos jurídicos.

Las solicitudes se hacían por personas de las empresas que carecían de representación legal, en ocasiones, los consultores solicitaban las licencias de la época y, luego, las cedían a las empresas (práctica que se ha vuelto a observar en algunos proyectos).

Las exigencias de los mínimos requisitos de solicitudes exigidas por el Código Contencioso Administrativo (vigente entonces) generaron una fuerte reacción de ciertos sectores, que arremetieron contra estos. En la medida en la que se generaron espacios de diálogo y pedagógicos con ellos, se fueron limando asperezas. A ello contribuyeron algunos abogados de empresas del sector que entendieron la importancia de su cumplimiento para evitar futuras demandas ante la ampliación de los espacios participativos.

Participación ciudadana

La participación ciudadana también generó dificultades en su implementación. En algunas ocasiones, las comunidades y la Procuraduría pretendían que lo expresado por ellas fuera vinculante, lo cual no era legal, pues la exigencia era tener en cuenta lo dicho y los aportes de las comunidades. En esto se fue muy exigente, para que se evaluara por parte del ministerio la intervención de los ciudadanos y hubiese un pronunciamiento expreso sobre sus intervenciones.

Recuerdo (excusen la primera persona) el caso de una solicitud de audiencia pública para un oleoducto. Era necesario tomar los puntos más sensibles del proyecto y realizar la audiencia pública, es decir, fueron varias audiencias para un mismo proyecto, pero lo que se entendía era que se trataba de la misma audiencia que continuaba en diversos lugares. La ley se interpretaba in dubio pro participación. Fueron cuatro o cinco municipios en donde se realizaron reuniones, a pesar de la resistencia inicial de la empresa.

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría apoyaron lo que muchos años después llamamos la “aventura participativa ambiental”, pues realmente fueron viajes que suponían, en ocasiones, aventuras: Zaragoza (nordeste antioqueño), Tauramena, Tunja y Coveñas. Cada sitio planteaba retos para la realización de la audiencia.

Ello permitió a los funcionarios del ministerio conocer la realidad del país y el contexto que tenía el proyecto. Y, de acuerdo con lo dicho por algunos funcionarios de la empresa, al final, para ellos, también resultó útil la audiencia, pues les permitió realizar ajustes al proyecto. Naturalmente, hoy, se vería de otra forma, pero la historia y el pasado no se pueden juzgar a rajatabla con las visiones y las concepciones del presente.

Naturalmente, esta no fue la primera audiencia pública celebrada. En un próximo escrito, haré referencia a las vicisitudes de la participación y cómo siempre ha generado resistencia y desconfianza en diversos sectores económicos del país.

En fin, eran tiempos en los que se hablaba del nuevo Derecho, pero, al final, se propendía por construir un derecho ambiental autónomo. Algunos de quienes en esa época intervinieron como parte del grupo de abogados de la oficina jurídica hoy ocupan importantes cargos en entidades ambientales, como el director de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales. Ojalá aquella experiencia lo ilumine para desarrollar su gestión.

En posteriores artículos hablaré de otros temas que son importantes de analizar desde su origen.