¿Contraloría o corte de cuentas?: un debate recurrente

Diego Younes Moreno

Ex ministro de Trabajo, ex director de la Función Pública y ex presidente del Consejo de Estado

 

Cada vez que sucede alguna situación particular en relación con las entidades que ejercen el control fiscal, o con motivo de la elección de contralores, surge un debate alusivo a la situación de nuestro sistema actual de control fiscal y aparecen las propuestas de su modificación.

 

La discusión es importante, por cuanto la finalidad de este control es nada menos y nada más que la protección del patrimonio público y la garantía de la correcta y legal utilización de los recursos públicos, y recae sobre la gestión fiscal de la administración o de los particulares que manejen fondos o bienes nacionales (C. P., art. 267).

 

Un poco de historia

 

Es preciso recordar que los sistemas de control fiscal se clasifican en dos modelos básicos: (i) las contralorías y (ii) los tribunales o cortes de cuentas. La historia en Colombia da cuenta de que hemos advertido los dos sistemas. A iniciativa de Florentino González, en 1847, se expidió una ley orgánica de la Administración de Hacienda Nacional, la cual dispuso que, para el examen y el fenecimiento de las cuentas de los responsables del tesoro, había en la capital de la República una Corte de Cuentas.

 

Para reemplazarla, en 1850, se creó la Oficina General de Cuentas, pero, al final del siglo XIX, se retomó la institución de los tribunales de cuentas.

 

En 1923, durante el gobierno de Pedro Nel Ospina, y siguiendo los lineamientos propuestos por la Misión Kemmerer, se creó la Contraloría General de la República, así como también la Superintendencia Bancaria y el Banco de la República, y se expidió el primer estatuto orgánico del presupuesto.

 

Luego, la reforma de 1945 elevó la función contralora a rango constitucional. Más adelante, la reforma constitucional de 1968, durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, reiteró la vigilancia fiscal a cargo de la Contraloría y redefinió las funciones del Contralor General de la República. Posteriormente, en el gobierno de Alfonso López Michelsen, se expidió la Ley 20 de 1975, que contenía una importante y avanzada reforma a los estatutos de control fiscal en el país.

 

Por su parte, en el proyecto de reforma constitucional del presidente Virgilio Barco Vargas, a finales de los ochenta, se sugirió el Tribunal de Cuentas.

 

Diseño constitucional y la reforma

 

La Constitución Política de 1991, promulgada durante la administración de César Gaviria Trujillo, rediseñó el sistema y dispuso que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

 

Luego, por medio del Acto Legislativo 4 del 2019, se reformó el Régimen de Control Fiscal, que preceptúo que la vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Esta se ejercerá en forma posterior y selectiva y, además, podrá ser preventiva y concomitante, según sea necesario, para garantizar la defensa y la protección del patrimonio público, no implicará coadministración y se realizará en tiempo real, a través del seguimiento permanente de los ciclos, el uso, la ejecución, la contratación y el impacto de los recursos públicos.

Igualmente, la reforma constitucional citada dispuso que el Contralor General sería elegido por el Congreso de la República en pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del presidente de la República, de lista de elegibles conformada por convocatoria pública.

 

Será preciso observar cómo funcionan los necesarios límites frente a esa fuerza que se les imprimió a los órganos de control fiscal, y deberá tenerse en cuenta que sus funciones no pueden invadir órbitas administrativas ni se trata, en manera alguna, de coadministración.

 

Nueva iniciativa legislativa

 

Ahora bien, mediante un proyecto de acto legislativo reciente, presentado por el senador y presidente del Congreso de la República, Roy Barreras, se dispone que el Tribunal de Cuentas tenga a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración. Además, define que el control fiscal es una función pública de naturaleza jurisdiccional que ejerce el Tribunal de Cuentas, el cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación.

 

Como advertirán los lectores, se trata de un cambio severo, pues es pasar de un órgano cuya función es administrativa a uno de temperamento judicial, lo que supone una ingeniería de montaje cuidadosa y dispendiosa.

 

Antes de dar ese paso, creo que, previamente, es necesario examinar el tema de las contralorías departamentales y las municipales. Voces autorizadas, como la del exprocurador y excontralor Edgardo Maya Villazón y la del exvicepresidente de la República Germán Vargas Lleras, han planteado la necesidad de su eliminación. En efecto, su capacidad de recuperación de dineros feriados por el mal uso dado a los recursos públicos es muy pobre, y es sensible su afectación por la politiquería y el clientelismo.

 

Lo cierto es que, además de la Contraloría General, de un considerable número de contralorías territoriales y de la Auditoría General de la Nación, Colombia presenta un control fiscal enorme y difuso que no se observa en otros países.

 

Una mirada global permite concluir que los dos sistemas funcionan, pero teniendo en cuenta en cada caso la cultura, el proyecto histórico y el temperamento de cada país, como brevemente pasamos a explicar.

 

Repaso internacional

 

Si nos detenemos en el sistema de cortes o de tribunales de cuentas, es menester reparar en la Corte dei Conti de Italia, órgano supremo de fiscalización previsto por la Constitución italiana y establecida en 1862, como institución auditora y como una corte de justicia.

 

El Tribunal de Cuentas en Francia advierte una consolidada tradición, ya que fue creado por Napoleón I, en 1807. Para Maurice Duverger, las cortes de cuentas tienen la siguiente justificación: “En muchos países existe un control jurisdiccional de la ejecución del presupuesto, confiado a un tribunal especial, que generalmente se denomina Tribunal de Cuentas o Cámara de Cuentas”. 

 

Por su parte, el Tribunal de Cuentas de España se contempla en la Constitución y su regulación legal se encuentra en las leyes orgánicas correspondientes. 

 

De otro lado, hay países que manejan su control fiscal desde las contralorías. Así, en EE UU, es famosa la General Accounting Office, que fue establecida en 1921 y, a mediados del siglo, se modificó su papel y se le asignaron nuevas responsabilidades de auditoría en los organismos federales. Entre sus principales funciones se encuentran: asistir al Congreso en sus responsabilidades legislativas y supervisoras; auditar y evaluar los programas, las actividades y las operaciones financieras de los departamentos y organismos federales; establecer normas de control financiero y funciones relacionadas con la mayoría de los programas y operaciones del gobierno federal; proveer servicios legales y realizar funciones de contabilidad y de solución de reclamos.

Otro ejemplo es la Contraloría General del Perú, que se ocupa de la verificación posterior de las actuaciones de las entidades públicas y de aquellas –no importa su naturaleza– que administren bienes y fondos públicos. En ese orden de ideas, a la Contraloría le compete la realización de control posterior, externo y selectivo.

Finalmente, países como Ecuador, Bolivia, Chile y Venezuela también tienen en su andamiaje institucional contralorías.

 

Por último, es oportuno señalar que este breve escrito es una invitación para seguir avanzando en el debate de un tema de importancia nacional.