Los principios de concurrencia y coordinación frente al subsuelo y los recursos naturales no renovables en Colombia

Leonardo A. Bohórquez Zapata

Abogado especialista en derecho administrativo, MBA.

 

En el 2018, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-095, y el Consejo de Estado, por medio del fallo de tutela del 14 de agosto de 2019, con Radicado 11001-03-15-000-2019-00499-00, establecieron que las autoridades territoriales no pueden vetar las actividades relacionadas con los recursos naturales no renovables (RNNR), sino que, por el contrario, las decisiones relacionadas con la exploración y explotación de los RNNR deben ser adoptadas por las autoridades nacionales, de conformidad con los principios de coordinación y concurrencia frente a las autoridades territoriales.

 

El artículo 288 de la Constitución Política establece en su segundo párrafo que: “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley (negrilla fuera del texto original).

 

Frente al principio de coordinación, la Corte Constitucional ha establecido que este se refiere a: “… la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”[1] (negrilla fuera de texto original).

 

En relación con el principio de concurrencia, la misma Corte ha señalado que: “… parte de la consideración de que existen una serie de fines del Estado cuya realización requiere de la participación tanto de las autoridades del Estado a nivel nacional, como de las entidades del nivel territorial. Para garantizar el principio de colaboración, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, que el Legislador debe distribuir las competencias de las entidades nacionales y territoriales garantizando a cada orden el ámbito de su autonomía constitucional. Para preservar la eficacia del principio de coordinación es necesario que la ley garantice que el ejercicio de las facultades legales otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el ejercicio de las facultades y competencias constitucionales de la otra”[2] (negrilla fuera de texto original).

 

Es así como el ejercicio armónico y complementario de los distintos órganos debe orientarse a los fines del Estado, existiendo la participación del Gobierno Nacional y de las autoridades territoriales en torno a la exploración y explotación de los RNNR y el subsuelo.

la aplicación de estos principios es clara desde lo contemplado en los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Política, estableciendo que la propiedad del subsuelo y de los RNNR está en cabeza del Estado, entendiéndose este último conformado por la Nación, los departamentos y los municipios, en el marco del principio de concurrencia. Igualmente, los artículos constitucionales en mención deben ser contemplados desde el principio de coordinación, el cual debe existir y orientar al Estado para el manejo y aprovechamiento de los RNNR, la preservación del medioambiente y, sin lugar a dudas, el manejo de la regalía que se genere por la explotación de los RNNR a favor del Estado, la cual debe ser distribuida de forma armónica con el fin de generar bienestar de todos los habitantes que hacen parte de los entes que conforman el Estado, mencionados previamente.  

 

Conforme a lo anterior, pretender que a través de una consulta popular las entidades territoriales veten la exploración y explotación de los RNNR, entendiendo que este mecanismo de participación ciudadana “(…) en el ámbito descentralizado territorialmente, sea regional, provincial o local la consulta popular versa sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio, y la iniciativa de convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso”[3], es desconocer los principios de coordinación y concurrencia en armonía con las normas constitucionales relacionadas con los RNNR y el subsuelo de Colombia, sin tener en cuenta los intereses de la Nación y del resto de entidades territoriales que reciben beneficios de la explotación, entre otros, un porcentaje de las regalías que se causan a favor del Estado.

 

Contrario a lo anterior, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado tenía una posición contraria a la aplicación e interpretación de los principios de concurrencia y coordinación, tal como lo estableció en las siguientes decisiones:  en sentencia del 7 de diciembre del 2016: “… concluyó que los municipios sí tenían competencia para promover consultas populares sobre asuntos mineros, por cuanto la extracción de minerales implica una alteración en el uso del suelo, cuya regulación le corresponde al municipio”[4]. En la misma línea, el 30 de mayo del 2017, el Consejo de Estado afirmó que: “(…) los municipios pueden adelantar consultas populares sobre el desarrollo de proyectos y actividades de la industria de hidrocarburos en su territorio, en el marco de sus competencias. Eso hace parte de la autonomía que los artículos 1º y 287 de la Constitución Política les reconoce a las entidades territoriales”[5].

 

El 5 de abril del 2018, el Consejo de Estado mantuvo la posición frente a que los municipios sí tienen la competencia para adelantar consultas populares, y entre otras consideraciones, estableció que: “… en el evento que no se logre una concertación entre las autoridades nacionales y las municipales, prima la competencia de las autoridades territoriales…”[6].

 

Finalmente, en el 2019, en beneficio de la armonía jurisprudencial entre las cortes y en salvaguarda de la seguridad jurídica, el Consejo de Estado cambió su línea jurisprudencial y concluyó que: “… aunque la extracción de recursos naturales no renovables tiene incidencia en el suelo y, por ende, en las competencias de las entidades territoriales, lo cierto es que no se trata de un asunto de interés meramente local o regional que conlleve a que dichas entidades territoriales puedan determinar por si mismas si se permite, restringe o prohíbe las actividades relacionadas con la explotación recursos naturales no renovables. Por el contrario, se trata de un asunto que trasciende del ámbito local al nacional, en la medida en que involucra a la población, a las autoridades territoriales y nacionales, teniendo en consideración que, al momento de intervenir en el subsuelo mediante la exploración de los RNNR, siempre se hace una contraprestación económica, y que a través del sistema general de regalías, se distribuye en todos las entidades territoriales del país para así cumplir con las necesidades en materia social, ambiental, económica”[7].

 

De esta forma, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado con su más reciente sentencia de tutela, dejan establecido que la exploración y explotación de los RNNR se deben desarrollar en aplicación de los principios de coordinación y concurrencia, en armonía con la normativa constitucional, siendo el Estado el titular sobre el subsuelo.

 

Ahora bien, queda como tarea para el legislador, el Gobierno Nacional central y las autoridades locales continuar fortaleciendo todos los mecanismos que permitan la debida aplicación de los principios de coordinación y concurrencia nación-territorio, en relación con los RNNR y el subsuelo, siguiendo los siguientes 13 criterios definidos por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 095 del 2018, así:  

 

- Participación ciudadana y pluralidad. 

- Coordinación y concurrencia nación territorio. 

- Inexistencia de un poder de veto de las entidades territoriales para la exploración y      explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables.  

- Diferencialidad/Gradualidad. 

- Enfoque territorial. 

- Legitimidad y representatividad.  

- Información previa, permanente, transparente, clara y suficiente. 

- Desarrollo sostenible. 

- Diálogo, comunicación y confianza.  

- Respeto, protección y garantía de los derechos humanos. 

- Buena fe. 

- Coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y territorial. 

- Sostenibilidad fiscal.  

 

Teniendo en cuenta la evolución jurisprudencial, se aplauden las decisiones adoptadas por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, siendo armónicas que brindan claridad y solución frente a la tensión generada entre la autonomía de los entes territoriales, en especial respecto a la disposición y planeación del suelo de sus territorios, y la titularidad del Estado sobre los RNNR y el subsuelo, en aplicación de los mencionados principios.