“Los reguladores deben ser más flexibles”

Con más de 30 artículos publicados en revistas científicas y libros de investigación, Daniel Alejandro Monroy Cely es reconocido como uno de los precursores académicos del análisis económico del Derecho en Colombia. Su experiencia de más de 13 años lo convierte en una autoridad para plantear medidas eficaces de reactivación económica para la pospandemia. 

 

El ganador del premio José Ignacio de Márquez al mejor artículo de Derecho Económico (2010), del premio Robert Cooter, otorgado por Alacde, por el mejor artículo de análisis económico del Derecho en Latinoamérica (2014), aceptó nuestra invitación para conversar sobre el papel de los entes reguladores en medio del plan de reactivación nacional.  

 

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Qué importancia tienen los entes reguladores en la reactivación económica que se busca lograr en la pospandemia? 

 

Daniel Alejandro Monroy Cely: Para responder a esta pregunta conviene separar primero dos cuestiones: por un lado, la regulación de emergencia que se expidió directamente para afrontar el choque de la pandemia, por ejemplo, la relacionada con mantener las cadenas logísticas o el transporte de carga (aéreo y terrestre), flexibilizar los controles de importaciones para adquirir insumos médicos, etc. Esta regulación se expidió con dos objetivos: (i) reaccionar ante la pandemia misma y (ii) minimizar el impacto a la economía dentro de lo posible. Por otro lado, está la regulación con vocación de permanencia, que está dirigida a acelerar la recuperación económica pospandemia. Sin embargo, sea la una o la otra, tienen que estar soportadas en evidencia y análisis costo-beneficio.  

 

Es decir, que hubiese sido necesario expedir regulación de emergencia no significa hacerlo “a la brava”, porque la evidencia, los datos que sirven para expedir la regulación, no debe ser tan contundente para tomar una decisión y, además, que el proceso de diseño e implementación de la regulación, en sí misma, debe hacerse bastante más rápido que en situaciones normales. Pero, una vez la emergencia vaya cediendo (como, en efecto, está pasando en todo el mundo), esa regulación de emergencia, necesariamente, debe someterse a revisión, ya que hoy, precisamente, tenemos mejor información, más datos, mejor evidencia, sea para mantener esa regulación de emergencia, modificarla o eliminarla. 

 

Ya por ello los reguladores, indistintamente del sector económico, tienen un importante rol para enfrentar la crisis y ahora, en el futuro próximo, ayudar para salir de ella. 

 

Ahora bien, la regulación, en general, está dirigida a solucionar alguno de dos tipos de problemas: de fallas de mercado y minimizar distorsiones, que, en ocasiones, genera la propia intervención del Estado en la economía. Cuando el Gobierno establece medidas de emergencia para financiar nóminas de empresas, esto está soportado en una razón social, pero, también, está soportado en el hecho de evitar que la quiebra de empresas y la depresión de sectores económicos genere efectos sistémicos al resto de la economía, esto es, entonces, una falla de mercado y, por tanto, una justificación para la regulación.  

 

Pero la intervención del Estado a través de los aislamientos, las cuarentenas, los cierres del comercio, los toques de queda, y demás restricciones, también han generado fuertes distorsiones en la economía, por tanto, ahí está la otra justificación para la regulación. 

 

De manera que, sea por fallas de mercado o por distorsiones que genera la intervención del Estado, el rol de los reguladores para lograr la reactivación económica debe volcarse a favorecer a las empresas, a crear un ambiente regulatorio más propicio para que generen y no perezcan en el intento. Ahora, eso no es una tarea que deja la pandemia, sino que es un pendiente desde, incluso, antes de que ocurriera. 

 

Al respecto, el indicador de “calidad regulatoria”, del Banco Mundial, mide la capacidad del Gobierno para formular regulaciones que promuevan el desarrollo de la empresa privada, incluyendo, por ejemplo, ausencia de proteccionismo de empresas o de controles de precios, grado de libertad de inversión, facilidad para abrir un negocio, etc. En ese indicador, Colombia obtiene una calificación de + 0,4 dentro de un rango entre -2 (dónde está calificado Venezuela), y + 2 (dónde está calificado Singapur).  

 

Si bien Colombia obtiene una calificación aceptable, que, incluso, está levemente por encima del promedio de la región, lo cierto es que esa calificación se mantenido así en el mismo rango en los últimos 10 años. Nos quedamos estancados en el indicador. Ello demuestra que la tarea de mejorar las condiciones regulatorias que favorezcan a las empresas, luego el crecimiento económico, no es un problema nuevo. 

 

En esta coyuntura se ha dicho que los momentos de crisis no son momentos para hacer cambios estructurales, incluso en materia regulatoria. Yo creo, por el contrario, que la crisis es, más bien, una oportunidad para hacerlas. Mire el caso de Corea del Sur: cuando tuvieron la crisis de 1997, que los llevó a una profunda recesión económica. Fue esa la coyuntura que permitió al gobierno implementar su política de simplificación normativa de cumplimiento regulatorio y de reducción de barreras regulatorias a las empresas. Fue el momento en que crearon la institucionalidad para la disciplina regulatoria, con el fin de que las empresas afectadas por la crisis volvieran a incorporarse en la economía lo más rápido posible.  

 

Algo similar sucedió con la crisis económica de Méjico en los noventas. No es casualidad que en la misma década se hayan dados varias de las reformas económicas estructurales, incluyendo una nueva ley de competencia, la ley de telecomunicaciones y el Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial. En uno y otro caso, la regulación jugó un papel decisivo para apalancar la reactivación de la economía luego de la crisis. 

 

Las experiencias de Méjico y de Corea del Sur, así como las recomendaciones de la OCDE, coinciden en que en periodos de crisis la regulación debe ir dirigida a restablecer la confianza de la inversión (local y extranjera). Por supuesto, se da por descontado que, en este momento, los empresarios necesitan hoy de ayudas económicas para continuar, o cuando menos sobrevivir, pero esas son las medidas económicas de corto plazo. En el mediano plazo lo que está pendiente, incluso desde antes de la pandemia, es que la regulación colombiana sea predecible y estable, una regulación que fomente la competencia en lugar de limitarla, que garantice la protección de derechos de propiedad y el cumplimiento contractual. Esas son las claves para que las empresas se pongan en marcha. 

 

Á. J.: ¿A qué retos se enfrentan estas entidades? 

 

D. A. M. C.: Una de las lecciones que deja la pandemia para las agencias regulatorias (dentro y fuera de Colombia) es que tienen que ser más eficientes, mejor coordinadas y la regulación que expidan debe ser más flexible. Ser más eficientes significa que se optimice el proceso regulatorio.  

 

El solo hecho de que, hoy en día, la mayoría de los equipos regulatorios están coordinando el trabajo a través de herramientas online y por teletrabajo ha permitido optimizar buena parte del proceso. En muchas áreas la presencialidad estaba ralentizando el trabajo de la administración pública. Ahora bien, avanzar en una mejor coordinación debe verse en un doble nivel: tanto interno como externo. En el primero tiene que haber una política más seria sobre integración de información entre entidades regulatorias, tanto en la información conforme a la cual regulan y para saber qué es lo que cada una está regulando. El otro nivel que requiere más conexión y coordinación tiene que ver con agencias regulatorias de todo el mundo. Si Perú, Chile o Argentina prueban una regulación y no funciona ¿por qué creería uno que en Colombia sí va a funcionar?  

 

Lo tercero es que la regulación deber ser mucho más flexible. Los reguladores tienen la idea de que una buena regulación es “robusta” y por este concepto entienden que sea extensa, detallada, compleja o sofisticada. Pero eso, en muchos casos, es más un síntoma de otro problema que una auténtica solución. En Colombia tenemos una cultura hiperlegalista e hiperregulatoria muy marcada.  

 

Á. J.: ¿Cree que es necesario modificar su marco legal para lograr el propósito de la reactivación? 

 

D. A. M. C.: Esta pregunta se puede dividir en dos partes. Si de lo que se trata es de “reformas estructurales” para lograr la reactivación, las crisis, ciertamente, pueden ser una oportunidad más que un obstáculo para implementarlas. Acá no hay mucha discusión sobre las reformas pendientes: la pensional, la de la salud, la laboral y, obvio, la tributaria. Pero si de lo que se trata es de mejorar el marco legal para, a su vez, mejorar la política regulatoria, hay todavía algunas brechas que subsisten y que podrían cerrarse mejorando, precisamente, el marco legal. 

 

Daniel Alejandro Monroy Cely 

 

Estudios realizados: es abogado de la Universidad de los Andes y especialista en Derecho Contractual de la Universidad Externado de Colombia, magíster en Derecho Económico de la Universidad de Chile (2004) y Doctor en Derecho de la Universidad Externado de Colombia.  

 

Cargos desempeñados: se ha desempeñado como abogado y asesor en la Superintendencia de Servicios Públicos, como abogado en la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Bogotá y como docente universitario.  

 

Ocupación actual: profesor-investigador del Departamento de Derecho Económico del Externado.