“Lo agrario está en el centro del conflicto”

 

Dentro del reciente paquete normativo que el Gobierno expidió en uso de sus facultades especiales, se destacan varias disposiciones que buscan desarrollar la tan esperada reforma rural integral. En opinión de la abogada Diana María Ocampo Duque, aún falta avanzar en temas como la jurisdicción agraria y unificar normas de varios regímenes agrarios (parcelaciones, baldíos, subsidios), entre otros.

 

ÁMBITO JURÍDICO: ¿El Decreto-Ley 902 del 2017 cumple lo acordado con las Farc en materia de tierras?

 

Diana María Ocampo Duque: Al igual que el punto 1º del Acuerdo Final, reafirma que lo agrario está en el centro del conflicto, puesto que la ausencia del Estado para la colonización campesina en áreas periféricas posibilitó el surgimiento de instituciones sustitutivas y la persistencia de la violencia en el campo.

 

De manera general, el primer punto el Acuerdo Final planteó la necesidad de transformar de manera estructural el campo para cerrar la brecha entre este y la ciudad, crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural, integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía y, de manera específica, se refirió a la adjudicación de tres millones de hectáreas y a la formalización de siete millones de hectáreas en un periodo de 12 años, en aras de contribuir a la construcción de una paz estable y duradera.

 

Aunque el Decreto-Ley 902 es meramente instrumental para materializar las aspiraciones del Acuerdo Final, pues per se no asegura el cumplimiento de macro objetivos, atiende su contenido al considerar: (i) asignación gratuita de tierras y formalización masiva de la propiedad, (ii) acompañamiento para el fomento de las actividades agropecuarias, (iii) definición de sujetos beneficiarios, (iv) creación de un fondo de tierras y (v) limitación para la enajenación de las tierras asignadas por el término de siete años.

 

Á. J.: ¿Esta normativa allanará el camino para la tan anhelada reforma rural integral?

 

D. M. O. D.: Resulta loable que el decreto-ley haya previsto que la política de ordenamiento social de la propiedad opere por oferta, de manera planeada, articulada y participativa, pues es cierto que se requieren intervenciones con mirada integral al territorio, que busquen sostenibilidad social y ambiental.

 

Sin embargo, las normas, como siempre, pueden soportar políticas públicas vagas y simbólicas, si no se coordinan con un esfuerzo simultáneo en materia presupuestal y de capacidad institucional que permita su efectiva materialización. En el contexto analizado, preocupan el tamaño y, sobre todo, la capacidad operativa de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en especial a la luz de las metas fijadas en términos de hectáreas por el Acuerdo de Paz, que superan con creces todas las cifras históricas de las instituciones que la precedieron en las funciones o que tienen a cargo tareas afines.

 

Sin perjuicio de lo anterior, se considera que la norma no solo facilita la obtención de resultados, sino que mejora su calidad al establecer un procedimiento único aplicable a todos los trámites relacionados con tierras a cargo de la ANT, al plantear ejercicios de barrido predial masivo junto con la formulación de planes de ordenamiento social de la propiedad con enfoque territorial y al trasladar a los jueces la decisión de los procedimientos agrarios, de tal manera que hagan tránsito a cosa juzgada y tengan vocación de permanencia. Por el contrario, no avanzó cuando quedó pendiente crear una jurisdicción que resuelva los trámites que allí se señalan y los conflictos que surjan en el ámbito agrario, cuando desaprovechó la oportunidad para unificar disposiciones de varios agrarios (parcelaciones, baldíos, subsidios) y cuando creó una acción para la revisión de títulos de adjudicación cuyo ejercicio no se sometió a término.

 

Á. J.: ¿La norma expedida va en la vía correcta para el acceso y la formalización de tierras?

 

D. M. O. D.: La conformación de un Registro de Sujetos en el que deben inscribirse quienes cumplan condiciones para acceder a programas de tierras y a partir del cual se deben asignar, en estricto orden de calificación y priorización, igual que la aplicación del procedimiento único a los programas de acceso, aunque pueden demandar tiempo y costos, resultan deseables y consistentes para blindar los procesos. También es acertado que, en principio, el decreto-ley plantee un procedimiento mixto –administrativo y judicial– para tramitar la titulación de la posesión y el saneamiento de la falsa tradición para poseedores. 

 

Sin embargo, haber facultado en sede administrativa a la ANT para decidir la formalización sin oposición entraña un riesgo de arbitrariedad, por el interés claro que tendrá la entidad encargada de cumplir la meta de millones de hectáreas del Acuerdo Final. La entidad está asumiendo una función jurisdiccional, que, según lo considerado por la Corte Constitucional al declarar inexequibles algunos artículos de la Ley 1183 del 2008, debe mantenerse en la esfera de los jueces.

 

Por otra parte, el decreto-ley no solo decidió asignar dichas facultades jurisdiccionales a la ANT, sino que previó que el procedimiento debía cumplirse en estricto apego de las reglas del procedimiento administrativo. Con ello tomó distancia de las reglas para que el Ejecutivo ejerza funciones jurisdiccionales establecidas en el parágrafo 3º del artículo 24 del Código General del Proceso, que es claro en establecer: (i) como aplicable la misma vía procesal prevista en la ley para los jueces, (ii) la improcedencia de impugnar las decisiones ante la jurisdicción contencioso administrativa y (iii) la segunda instancia ante la autoridad judicial superior funcional del juez que hubiese sido competente, si la providencia fuere apelable.

 

En conclusión, si se tuviera que ponderar la eficiencia del procedimiento, al que indudablemente se le recortan una serie de pasos significativos y costosos en el planteamiento del decreto-ley, versus la garantía de la imparcialidad y el debido proceso, sería obligatorio concluir que lo segundo no se puede sacrificar en aras de obtener lo primero y que es deber del Estado salvaguardar ambos preceptos si se quieren construir los cimientos para una paz estable y duradera.

 

Á. J.: ¿Cree que es posible llegar a una sustitución de cultivos ilícitos, a través de normas como el Decreto-Ley 896 del 2017?

 

D. M. O. D.: La norma que menciona creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, que busca superar las condiciones de pobreza y marginalidad de los campesinos involucrados. Para ser exitoso, el programa debe asegurarse de que también se implementen acciones de mejoramiento de infraestructura vial, vivienda, servicios de salud, educación y capacitación, control del territorio por la fuerza pública y lucha contra otras economías ilegales vinculadas al narcotráfico.

 

Por otra parte, si la reforma rural incorpora de manera eficiente la promoción del desarrollo sostenible y la garantía de la asistencia técnica, resulta ser un elemento clave para desincentivar siembras.

 

Á. J.: Finalmente, ¿cree que las zonas de interés de desarrollo rural y económico (zidres) serán una solución para fomentar proyectos productivos para el campesinado colombiano?

 

D. M. O. D.: Con las zidres se pretende intervenir inmuebles que por sus condiciones agrológicas, de acceso e infraestructura, requieren elevados costos de adaptación que, según la Sentencia C-077 del 2017 de la Corte Constitucional,, no son aptos para reforma agraria.

 

Si la iniciativa privada y la actividad agroindustrial bajo modelos asociativos justos y equilibrados se acompañara de promoción, control y vigilancia por parte del Gobierno, las zidres podrían ser una alternativa para mejorar el nivel de vida de los campesinos. Sin embargo, no observo incentivos especiales para que los empresarios opten por estos modelos y no por proyectos individuales.

 

Á. J.: ¿Con todas estas medidas es viable que las zonas más golpeadas por el conflicto, especialmente las rurales, puedan tener nuevas oportunidades de desarrollo?

 

D. M. O. D.: A través del Decreto 893 del 2017, se crearon los programas de desarrollo con enfoque territorial en los municipios priorizados según los criterios del Acuerdo Final, con el propósito de transformar el sector rural. También ha circulado el proyecto de decreto que crea las zonas más afectadas por el conflicto armado (zomac), que plantea un incentivo tributario para las empresas que se creen, realicen inversiones y generen empleo en los municipios seleccionados. En definitiva, este tipo de instrumentos deben generar condiciones de desarrollo.

 

 

Diana María Ocampo Duque

 

Estudios realizados: es abogada de la Universidad de Caldas, especialista en Gestión Pública e Instituciones Administrativas de la Universidad de los Andes y magistra en Derecho Administrativo y Política Pública de la Universidad de Sydney (Australia).

 

Cargos desempeñados: ha trabajado en el Consejo de Estado, el Ministerio de Agricultura, el Incoder, en Parques Nacionales Naturales y con la Unión Europea, la Usaid, la Unidad de Restitución de Tierras y el Centro Nacional de Memoria Histórica, entre otras.

 

Ocupación actual: desde el 2012, lidera su firma Ocampo Duque Abogados. También es docente universitaria.