Diego Andrés Navarro Rangel
Abogado especialista

En la práctica del litigio contencioso administrativo colombiano, la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, prevista en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ha convertido, con demasiada frecuencia, en un trámite meramente ritual. Aunque normativamente se presenta como un instrumento orientado a la descongestión judicial, a la solución temprana de conflictos y a la realización efectiva de los principios de economía y eficacia, su operatividad real evidencia una profunda disonancia entre la finalidad proclamada y el resultado práctico. En la experiencia forense cotidiana, las entidades públicas rara vez concilian, y el agotamiento de esta etapa previa termina reduciéndose a la obtención de un acta negativa que habilita el acceso a la jurisdicción.

La conciliación extrajudicial, en teoría, responde a una lógica razonable: antes de activar el aparato judicial, las partes deberían explorar una solución directa, dialogada y menos costosa. Sin embargo, en el ámbito de la responsabilidad estatal, la nulidad y restablecimiento del derecho o las controversias contractuales, la Administración suele acudir a los comités de conciliación con una actitud defensiva, marcada por el temor al reproche disciplinario, fiscal o penal. El margen de apreciación técnica que debería caracterizar la evaluación del riesgo litigioso se ve sustituido por una cultura institucional de negación sistemática, en la que conciliar se percibe como una admisión de responsabilidad y no como una gestión eficiente del conflicto.

El resultado es previsible: el ciudadano formula su solicitud de conciliación ante el Ministerio Público, la entidad convoca su comité interno, analiza el caso bajo parámetros de estricta autoprotección y finalmente decide no conciliar. El acta correspondiente, más que un espacio de deliberación sustantiva, se convierte en el documento que acredita el cumplimiento del requisito formal. El procedimiento, lejos de evitar el litigio, lo pospone unas semanas y añade costos adicionales al demandante, quien debe asumir tiempo, honorarios y expectativas que rara vez se traducen en una solución efectiva.

La paradoja se acentúa cuando la conciliación reaparece en la audiencia inicial regulada por el artículo 180 del CPACA. Allí, el juez puede invitar nuevamente a las partes a conciliar. No obstante, lo que suele ocurrir es que el despacho solicita el acta del comité de conciliación y, constatada la decisión previa de no conciliar, continúa con la fijación del litigio y el decreto de pruebas. La invitación judicial, aunque formalmente abierta, difícilmente altera la postura institucional ya adoptada. Así, la conciliación se duplica en el procedimiento, pero no en su eficacia.

Este fenómeno revela un problema estructural más profundo: la ausencia de incentivos reales para que la Administración concilie. Mientras la decisión de no conciliar raramente genera consecuencias adversas para los funcionarios, la decisión de conciliar puede ser objeto de escrutinio por órganos de control. En ese contexto, la racionalidad burocrática conduce a la opción más segura: permitir que sea el juez quien asuma la carga de la decisión definitiva. Se traslada así el riesgo al ámbito jurisdiccional, aun cuando el análisis interno haya podido anticipar una alta probabilidad de condena.

Desde una perspectiva de teoría procesal, un requisito de procedibilidad solo se justifica si cumple una función sustantiva. Si su incumplimiento impide el acceso a la justicia, debe al menos ofrecer una oportunidad real de solución alternativa. Cuando la práctica demuestra que el porcentaje de acuerdos es marginal en determinados medios de control, el requisito corre el riesgo de vaciarse de contenido material y de tensionar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. No se trata de negar el valor de la conciliación como mecanismo autocompositivo, sino de cuestionar su obligatoriedad indiscriminada cuando la experiencia evidencia su ineficacia sistémica en ciertos ámbitos.

Además, la conciliación previa puede generar un efecto simbólico problemático: proyecta la idea de un Estado dispuesto al diálogo, mientras en la realidad opera como una estación obligatoria antes del litigio. La formalidad sustituye al debate genuino; el requisito procesal desplaza la vocación de acuerdo. En lugar de fortalecer la cultura de solución alternativa de conflictos, se consolida una cultura de trámite.

La discusión no debería centrarse en eliminar la conciliación, sino en replantear sus condiciones de operatividad. Ello implicaría revisar el régimen de responsabilidad de los miembros de los comités de conciliación, fortalecer los análisis técnicos de probabilidad de éxito judicial y establecer mecanismos de seguimiento que midan la calidad, no solo la existencia, de la deliberación interna. Sin tales ajustes, la conciliación extrajudicial seguirá siendo, en amplios sectores del contencioso administrativo, un requisito formal que prolonga el conflicto en lugar de resolverlo.

En definitiva, la crítica no apunta contra la idea de la conciliación como instrumento de justicia consensuada, sino contra su configuración práctica como etapa obligatoria carente de eficacia real. Cuando un requisito procesal pierde su función sustantiva y se reduce a una carga formal previa al litigio, el sistema debe preguntarse si está cumpliendo con los principios de economía, celeridad y acceso efectivo a la justicia que proclama. De lo contrario, la conciliación dejará de ser un mecanismo alternativo de solución de conflictos para convertirse, simplemente, en el primer acto de un proceso que desde el inicio ya se sabe inevitable.

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