Mario Cajas
Director del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi

Jennifer Zemanate
Coordinadora del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi

Al finalizar 2025 y comenzar 2026 coincidieron dos hechos poco frecuentes en la historia reciente del país. El Congreso no aprobó la Ley de Financiamiento propuesta por el Gobierno, en medio de tensiones políticas y debates sobre el déficit fiscal y el endeudamiento. La respuesta llegó desde el Ejecutivo, que anunció la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica para recaudar los $16,3 billones que esperaba obtener con la fallida reforma tributaria. En seguida, el Gobierno creó nuevos impuestos y modificó otros mediante decretos que empezaron a regir el 1° de enero de 2026.

Pocos días después, la Corte Constitucional sorprendió al país al con la suspensión provisional tanto del decreto que declaró la emergencia como de los que la desarrollaban. La decisión resultó altamente controvertida y profundizó las tensiones con el Gobierno, no solo porque es la primera vez que un juez constitucional adopta una medida de este tipo, sino también porque no existe una regla expresa que la habilite ni en la Constitución ni en el Decreto 2067 de 1991. A esto se suma que la propia Corte había descartado esa posibilidad en ocasiones anteriores y que tardó un mes y medio en hacer públicas las razones que la sustentan.

El 11 de febrero de este año, el Ejecutivo declaró una nueva emergencia económica, esta vez para enfrentar la aguda ola invernal que ha afectado severamente a varios departamentos. Al igual que en la primera declaratoria, el Gobierno expidió los decretos que desarrollan medidas fiscales, ambientales, educativas y productivas orientadas a conjurar la crisis en esos territorios.

Entre las disposiciones adoptadas, se estableció un impuesto temporal al patrimonio de personas jurídicas; se dictaron medidas extraordinarias para agilizar la compra y el saneamiento de tierras, junto con alivios financieros para el sector agropecuario; se habilitó la contratación directa, sin licitación pública ni las restricciones de la Ley de Garantías, siempre que esté relacionada con la atención de la crisis, y se aseguró la continuidad del PAE, permitiendo que los estudiantes reciban sus raciones en casa en caso de suspensión de clases.

Estas “movidas” detonaron un intenso debate jurídico, político y económico que hoy tiene a gremios, analistas y dirigentes pidiendo que la Corte Constitucional declare inconstitucional la emergencia de 2025 junto con las medidas que la desarrollan, suspenda el impuesto al patrimonio y examine con lupa la segunda declaratoria. Dicho de otro modo: la controversia se trasladó de la Casa de Nariño al Palacio de Justicia, pues a la Corte le corresponde la revisión automática de estos decretos del Ejecutivo.

Ambas emergencias han sido defendidas por el presidente bajo un argumento central: tras el hundimiento de la Ley de Financiamiento, el Estado habría quedado sin herramientas suficientes para cumplir sus obligaciones. Por eso, se justificaría la adopción de impuestos por vía de decreto para reducir el déficit fiscal.

La Corte solicitó pruebas, conceptos técnicos y explicaciones detalladas sobre la justificación económica de ambas emergencias. Pidió, entre otros aspectos, análisis de exministros de Hacienda y expertos en finanzas para evaluar si el Gobierno contaba con mecanismos ordinarios suficientes antes de acudir al estado de excepción.

Por eso, en medio de la polarización y de las afirmaciones categóricas sobre la constitucionalidad de los decretos, conviene recordar los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para evaluar si las emergencias declaradas por el gobierno se ajustan a la Constitución.

Regulación del estado de emergencia económica, social y ecológica

El punto de partida es el artículo 215 de la Constitución, desarrollado por la Ley Estatutaria 137 de 1994 y por la jurisprudencia de la Corte. Esta disposición regula el estado de emergencia económica, social y ecológica, una de las tres modalidades de estados de excepción, junto con la guerra exterior y la conmoción interior. Como ha reiterado la Corte, su declaratoria supone una alteración significativa de la normalidad constitucional, en la medida en que el presidente se reviste temporalmente de competencias legislativas.

Precisamente por el desequilibrio que ello genera frente al principio de separación de poderes, los estados de excepción están diseñados para ser reglados y excepcionales, y se encuentran sometidos a controles políticos (a cargo del Congreso) y judiciales (en cabeza de la Corte Constitucional). De lo contrario, el riesgo de contar con presidentes convertidos en legisladores permanentes que gobiernan por decreto sería evidente, como ocurrió durante una buena parte de la vigencia de la Constitución de 1886.

En términos sencillos, la Corte debe verificar el cumplimiento de requisitos formales y materiales, tanto en las declaratorias del estado de excepción como en los decretos que lo desarrollan, para determinar si superan el control de constitucionalidad.

En cuanto a los requisitos formales, los decretos deben contar con la firma del presidente y de todos los ministros; una motivación suficiente; una temporalidad definida; delimitación territorial, cuando sea del caso; convocatoria al Congreso, y comunicación a los secretarios generales de la OEA y de la ONU, conforme al artículo 16 de la Ley 137.

Sobre la motivación, es importante anotar una cuestión. El artículo 215 exige que sea explícita, describa los hechos que dan lugar a la declaratoria, explique por qué estos hechos perturban o amenazan de manera grave e inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyen una grave calamidad pública, y demuestre la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para enfrentar la crisis. Basta recordar cuando la Corte decidió que el decreto que había declarado por segunda vez un estado de emergencia por la crisis generada por las “pirámides” era inexequible por ausencia de motivación.

En cuanto a los requisitos materiales, la Corte debe constatar la existencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios, que perturben o amenacen de forma grave e inminente el orden económico, y que no puedan ser superados mediante los mecanismos ordinarios del ordenamiento jurídico. Este examen se articula a través de tres presupuestos: fáctico, valorativo y de suficiencia.

El fáctico implica verificar que los hechos invocados realmente ocurrieron, no corresponden a supuestos propios de otros estados de excepción y son sobrevinientes y extraordinarios. De allí surgen otros tres juicios: de realidad, de identidad y de sobreviniencia. El primero evalúa si los hechos existieron o si hay evidencia científica que haga altamente probable su ocurrencia. El segundo descarta que se trate de situaciones propias de la guerra exterior o la conmoción interior. El tercero, exige que los hechos sean imprevisibles, repentinos e inesperados, y no problemas estructurales, crónicos o cíclicos.

El presupuesto valorativo, por su parte, exige constatar si la calificación que hace el presidente sobre esos hechos y sus consecuencias corresponde a una perturbación grave e inminente del orden económico, social o ecológico, o a una calamidad pública. Aquí la Corte debe evaluar si el Ejecutivo incurrió en arbitrariedad o en un error de apreciación sobre la gravedad o inminencia de la amenaza invocada.

Finalmente, el juicio de suficiencia verifica si las facultades ordinarias eran insuficientes para enfrentar la situación. A partir de la Sentencia C-122 de 1997, la Corte analiza si existían mecanismos ordinarios, fueron utilizados, y resultaron inadecuados o insuficientes para superar la crisis.

Los decretos que declaran las emergencias plantean los tres presupuestos exigidos por la jurisprudencia. En el presupuesto fáctico, el Gobierno invocó varias causas para la primera emergencia, como el hundimiento de la Ley de Financiamiento y los desastres naturales asociados a la ola invernal. En la segunda, aludió a las lluvias extraordinarias en la región Caribe que superaron los promedios históricos.

En cuanto al presupuesto valorativo, señaló factores como la crisis pospandemia y el crecimiento inercial del gasto en el primer caso, y los riesgos en el mercado energético por las altas deudas de comercializadoras en el Caribe, en el segundo. Finalmente, en el juicio de suficiencia, ambas declaratorias se apoyan en el archivo de proyectos de financiamiento, la reducción presupuestal de 2026 y la negativa del Congreso a aprobar nuevas fuentes de ingreso.

Examen de los dos estados de excepción

Todos estos argumentos deberán ser evaluados por la Corte para determinar la constitucionalidad de los dos estados de excepción. La constatación de un vicio formal puede ser suficiente para declarar su inconstitucionalidad. Sin embargo, si ese umbral se supera, el tribunal deberá analizar en detalle los presupuestos materiales con base en las pruebas y conceptos allegados, en un contexto político altamente polarizado. Algo similar ocurrió en 2023 con la emergencia económica en La Guajira, declarada inconstitucional –con efectos diferidos y una votación estrecha– por no superar el juicio de suficiencia.

Lo que decida la Corte Constitucional tendrá un alto impacto en la efectividad del principio de separación de poderes. No solo está en juego el alcance del poder presidencial que, bajo la Constitución de 1991, cuenta con herramientas institucionales para enfrentar graves afectaciones al país, mediante respuestas rápidas y excepcionales, sino también sus límites.

A ello se suma que ambas emergencias se relacionan con la negativa del Congreso a aprobar la Ley de Financiamiento, una circunstancia que no es menor en el control que corresponde ejercer a la Corte. En este escenario, sus fallos deberán estar muy bien motivados, de modo que se fortalezca el control constitucional sobre los estados de excepción

Por ahora, la última palabra la tiene el Palacio de Justicia. La Casa de Nariño ya se pronunció, pero las complejas dinámicas institucionales del país sugieren que la controversia podría no terminar allí. 

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