La trata de personas en Colombia: cuando el diseño institucional importa

Carolina Moreno

Directora de la Clínica Jurídica para Migrantes y el Centro de Estudios en Migración (CEM) Universidad de los Andes

En varios eventos virtuales recientes sobre trata de personas, se ha discutido por qué las víctimas de esta vulneración a los derechos humanos no están siendo ni identificadas ni asistidas adecuadamente, como lo establece la ley. Una de las razones es la tensión entre la política pública nacional y su ejecución territorial.

De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 985 del 2005, sobre trata de personas, se deben “adoptar medidas de prevención, protección y asistencia necesarias para garantizar el respeto de los derechos humanos de las víctimas (...) y para fortalecer la acción del Estado frente a este delito”. En este sentido, el Estado colombiano no solo debe contar con una política criminal que investigue y sancione estas conductas, sino que también debe contar con una política pública que ofrezca medidas de asistencia a las víctimas para su recuperación física, sicológica y social, fundamentadas en la protección de sus derechos humanos. Esta política es la “estrategia nacional de trata de personas”.

En materia de trata de personas, la Ley 985 prevé un diseño institucional enfocado en la acción de los llamados “comités de trata”, que son de dos tipos: el Comité Interinstitucional, órgano consultivo del Gobierno Nacional, conformado por una pluralidad de entidades del orden nacional, y los comités regionales del nivel local y seccional. A partir de este esquema, se diseña e implementa la política pública de asistencia para el restablecimiento de los derechos de las víctimas. Estamos en presencia de un diseño que engrana unos lineamientos generales de política fijados desde el orden nacional y una ejecución concreta y material que debe ocurrir en el orden territorial, en cabeza de las autoridades locales, principalmente. Esta organización del Estado para la formulación y la ejecución de la política de trata determina el impacto que realmente puede tener en el restablecimiento de los derechos de las víctimas.

La actual estrategia, adoptada mediante el Decreto 1036 del 2016, muestra esta tensión entre la política de orden nacional y su ejecución territorial. La primera fija unos lineamientos muy generales sobre las medidas de asistencia a las víctimas y deja en manos de las autoridades territoriales la competencia para diseñar, con amplia autonomía y discrecionalidad, su propia estrategia local. La estrategia no especifica hasta dónde deben llegar estas autoridades en la oferta concreta de los servicios que supone esta atención mediata e inmediata a las víctimas. Esto es a todas luces insuficiente, ya que la oferta queda sujeta a las capacidades y a la voluntad de las autoridades territoriales, a quienes corresponde atender las necesidades de las víctimas.

No solo es un problema de desconexión entre el sector nacional y territorial protagonizado por los distintos comités de trata. Es también un asunto de capacidad institucional de los comités regionales, así como de las entidades o funcionarios y de su formación para atender a las víctimas. La estrategia les traslada a los comités regionales una enorme responsabilidad, que en muchos casos no es consistente con su capacidad de gestión. El enfoque territorial es determinante para que se puedan adoptar medidas especiales y distintas en función de la heterogeneidad del territorio, pero no para descargar enteramente en las autoridades locales la responsabilidad de la gestión.

Esta asimetría entre responsabilidad y capacidad institucional de gestión puede significar que la autoridad territorial termine subordinada a la acción de las autoridades penales, liderada por la fiscalía y a la calificación de tipo penal que esta hace. La diferencia de propósitos que orientan la acción penal, por una parte, y el restablecimiento de los derechos de las víctimas, por la otra, puede significar que las medidas de asistencia terminen diluidas en los laberintos de la investigación criminal, en detrimento del restablecimiento de los derechos.

Una política pública seria y robusta para la atención de las víctimas debe orientarse a partir de los enfoques diferencial, de género y de derecho que trae la propia estrategia. Esto es especialmente sensible cuando el respectivo comité regional de trata está adscrito a secretarías como las de gobierno o seguridad, en las que la visión securitista del fenómeno puede superponerse a la perspectiva de derechos que debe primar, de acuerdo con la Ley 985.