¿“Estatuto del trabajo”, “ley estatutaria del trabajo” o simplemente ley de reforma laboral?

Carlos Ernesto Molina

Exmagistrado de la Corte Suprema de Justicia

La reformas laborales son un fenómeno permanente en Colombia. Hay frecuentes reformas “minis” (regulación de aspectos particulares) o, esporádicamente, “maxis” (instauración o reforma de regímenes completos en uno o más campos).

Ejemplos de reformas “minis” (o por lo menos de intentos por introducirlas) se encuentran en la legislatura 2022-2023: al final del primer periodo de sesiones ordinarias (concluido el 16 de diciembre pasado), cursaban en el Congreso más de 60 proyectos de ley en materia laboral o de seguridad social. Una miscelánea que incluye desde regulación de los contratos para “modelos webcam” hasta la extensión de las vacaciones a 20 días hábiles por cada año de servicios, pasando por el restablecimiento del horario nocturno a partir de las 6 p. m., licencia matrimonial, horarios flexibles para trabajadores (as) con responsabilidades familiares, etc.

La mayoría de las veces tales proyectos son de iniciativa parlamentaria y en unas pocas por incoación gubernamental, y aunque frecuentemente no se convierten en leyes, en cada legislatura unos pocos lo logran. A veces también las reformas laborales “minis” se producen al ratificarse normas internacionales del trabajo (artículos 53 y 93 superiores).

En cuanto a las reformas laborales “maxis”, siempre se han tramitado por iniciativa gubernamental, lo que guarda cierta lógica, porque introducen o modifican, con sentido más estratégico, no materias puntuales (como las “minis”), sino instituciones completas en el derecho laboral y de la seguridad social. Así ha acontecido en los últimos 60 años en Colombia, por ejemplo, con el Decreto Legislativo 2351 de 1965 y con las leyes 6ª de 1981, 11 de 1984, 50 de 1990, 100 de 1993, 584 del 2000 o 789 del 2002.

Se anuncia una nueva reforma laboral “maxi”, sobre la cual el Gobierno no ha adelantado detalles y solo algunos “flashes” puntuales: que el Congreso debe emitir el “estatuto del trabajo”; que la legislación laboral colombiana está atrasada, pues se basa en el Código Laboral de 1950; que es necesario abolir los contratos de prestación de servicios para lograr que las relaciones laborales se enmarquen en el contrato de trabajo subordinado; que se requiere la igualdad salarial entre hombres y mujeres, etc.

No obstante la exigua información disponible, hay dos aspectos que es importante comentar sobre esa próxima reforma: uno desde el punto de vista formal (o de técnica legislativa) y el otro desde la óptica material o de sus contenidos.

1.    Sobre la técnica legislativa

El Gobierno ha dicho que hay que emitir un “estatuto del trabajo”, pues así lo ordena la Constitución “y el Congreso no lo ha expedido” (artículo 53: “el Congreso expedirá el Estatuto del Trabajo…”). Pero cabe preguntarse: ¿realmente no se ha expedido el “estatuto del trabajo” y corresponde ahora emitirlo?, ¿ese “estatuto” sería una “ley estatutaria del trabajo”? o ¿sencillamente una ley ordinaria que modifique, adicione y actualice la legislación laboral para los sectores particular y público?

Sea lo primero decir que el Congreso desde hace rato, al producir la legislación laboral (reformas “minis” o “maxis”), expide el “estatuto del trabajo”, aunque no se le llame así. No será entonces al aprobar la nueva reforma la primera vez que el legislativo lo hace. Se explicará esto brevemente:

El constituyente de 1991 no tenía ninguna necesidad de emplear el término “estatuto del trabajo” para referirse a la legislación del trabajo y cuando lo hizo pecó de esnobista, al trasplantar inorgánicamente una expresión contenida en la Constitución española de 1978, uno de los modelos tomados por la actual Constitución colombiana (“[l]a ley regulará un estatuto de los trabajadores”, artículo 35-2). El constituyente habría sido más coherente si hubiese dicho “el Congreso expedirá las leyes del trabajo, que tendrán en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales (…)”, sin introducir confusamente la palabra “estatuto”, dando la idea equívoca de un tipo legislativo distinto y hasta “revolucionario”.

En efecto, en varias disposiciones del texto constitucional aparece la expresión “estatuto”, pero con ella la Carta no instituye un tipo legislativo específico, distinto y adicional a los que ella reconoce expresamente ese carácter (la Constitución reconoce dos grandes categorías de leyes: especiales -estatutarias y orgánicas- y ordinarias o comunes). “Estatuto” es una expresión genérica que la Constitución utiliza para referirse a distintos formatos legislativos de diversa jerarquía, dependiendo de la materia de que se trate: a veces a una “ley estatutaria”, a veces a una “ley orgánica”, y en ocasiones a una “ley ordinaria”. Las leyes estatutarias (artículo 152 y 153 de la C. P.) y las orgánicas (artículo 151), son normas supralegales que regulan los derechos fundamentales (las primeras) o la actividad legislativa, el presupuesto y plan de desarrollo y las competencias de las entidades territoriales (las orgánicas).

Estas leyes especiales, si bien son infraconstitucionales, tienen jerarquía superior a las leyes ordinarias, que deben supeditárseles. Estas últimas reglan cuestiones que no están reservadas constitucionalmente a esas leyes especiales (estatutarias y orgánicas) y son, por ejemplo, las leyes comunes, las “marco”, las de facultades extraordinarias, los códigos, etc.

Así, a veces la Constitución habla de “estatuto” para referirse a una “ley estatutaria” (por ejemplo, el estatuto de la oposición política, Título IV, Cap. 3 -Ley 1909 del 2018-), otras veces a una “ley orgánica” (por ejemplo, Título IV, Cap. 1, art. 105 -Ley 1454 del 2011, sobre ordenamiento territorial), y en ocasiones simplemente a una ley ordinaria (por ejemplo, art. 150, Estatuto general de contratación de la administración pública, Ley 80 de 1993).

Cuando el artículo 53 superior habla de “estatuto del trabajo” no alude a una ley orgánica por razones obvias. Tampoco a una ley estatutaria, ya que esta versa exclusivamente sobre derechos fundamentales y se supone que la mayoría de los derechos que se regularían en la nueva reforma laboral no tendrían tal carácter. Además, una profusa doctrina de la Corte Constitucional ha señalado el significado de los “principios mínimos fundamentales” en el trabajo citados en el artículo 53 superior, y de contera ha dejado en claro que no existe identidad ni similitud entre "estatuto" y “ley estatutaria” (sentencias C-633 de 1996, C-713 de 2009 y C-439 de 2016). “Estatuto del trabajo” en el artículo 53 alude, entonces, simplemente a una ley ordinaria.

Esto significa, como ya se dijo, que, cada vez que el Congreso emite leyes laborales configura el “estatuto del trabajo”, y con la reforma que se avecina no ocurrirá cosa distinta, aunque a esa ley se le pusiera ese pomposo rótulo. Ese flamante “estatuto” no sería más que una ley ordinaria, sin mejor pedigrí que otras de la misma especie y sin la virtud de refundar el derecho del trabajo en Colombia (a lo que parece que aspiran algunos). Esa es la naturaleza de las cosas, y tal realidad no va a cambiar porque el Congreso le adjudique dicho remoquete a la nueva ley de reforma laboral.

2.    Sobre los contenidos de la nueva reforma.

Ciertamente se requiere una reforma laboral “maxi” en Colombia, no para “expedir el estatuto del trabajo” (por lo dicho), sino porque hay anomalías que hay que corregir y adaptaciones que hay que hacer en las leyes laborales, para ajustarlas a las nuevas realidades en el mundo del trabajo. Se enunciarán ahora sucintamente algunos puntos que deberían incluirse en ella:

-       La reforma debería ser transversal y no limitada al ámbito normativo. Debería incluir políticas públicas, en aspectos como la igualdad, el empleo y la formación para el trabajo.

-       No debe tomarse el camino fácil de legislar solo para los trabajadores formales (que son solamente la tercera parte de la fuerza laboral).

-       Debería mejorarse la cobertura y calidad de la inspección de trabajo.

-       Los procedimientos judiciales deberían agilizarse (solo hay 11 jueces laborales por cada 100.000 habitantes, o sea, el 17 % del estándar de la OCDE) y fomentar la conciliación.

-       Debería adoptarse un sistema más expedito para el arbitraje de los conflictos colectivos. El actual es lento e ineficiente.

-       Como ocurre en otras legislaciones, deberían adoptarse normas para regular relaciones laborales de carácter especial, o sea, distintas a las que se encuadran en el “paradigma industrial” del trabajo, aunque reconociendo los derechos constitucionales fundamentales (servicio doméstico y de cuidado, deportistas profesionales, personal de alta dirección, etc.). También las que no se encuadran en la subordinación clásica, sino en subordinaciones “blandas” y en algoritmos, como el trabajo de plataformas digitales.

-       Enfrentar el acoso laboral con herramientas más eficientes.

-       Rescatar y fortalecer la figura del sindicato más representativo, para efectos de la negociación colectiva y así enfrentar la dispersión que en estos momentos se presenta.

-       Regular el trabajo rural, conforme a sus especificidades, para formalizarlo.

-       Regular los "servicios mínimos” dentro de los servicios públicos esenciales, para efectos de la huelga.

-       Regular el genuino trabajo independiente o autónomo. El actual artículo 34 del CST es insuficiente, pues se refiere solo a los derechos de los trabajadores dependientes del contratista independiente, pero no regula el trabajo de este (persona natural), con o sin trabajadores a cargo. Se ha dicho con ligereza que hay que “terminar con el contrato de prestación de servicios, porque encubre verdaderas relaciones de trabajo subordinado”, lo que no siempre es cierto. El trabajo independiente es lícito, pero hay que regularlo específicamente y no abolirlo para enmarcar toda relación personal de trabajo en un contrato subordinado.

-       Instaurar verdaderamente el principio de “salario igual por un trabajo de igual valor”, sobre todo entre hombres y mujeres, al que está obligado el estado colombiano por haber ratificado el convenio 100 de la OIT. En la actualidad, y en la práctica, sigue rigiendo el principio “a trabajo igual salario igual”, que es absolutamente insuficiente para combatir las discriminaciones salariales, sobre todo las de carácter indirecto, ya que la Ley 1496 del 2011 fue una reforma ambigua y desacertada.