Futuro incierto para proyectos de energía renovable

Carolina Deik

Magíster en Derecho de la Universidad de Harvard y doctora en Derecho de la Universidad de París 1 Panthéon- Sorbonne y de la Universidad Externado de Colombia

El presidente de la República, Iván Duque, y el Ministro de Minas hablan, con gran entusiasmo, sobre la multiplicación de la capacidad de generación de energías renovables y el supuesto liderazgo de Colombia en la transición energética latinoamericana. Pese al discurso grandilocuente, no existe voluntad de reducción de la huella climática de Colombia, pues al tiempo que se inauguran unos cuantos parques solares y se anuncian como “nueva capacidad” del sistema los proyectos adjudicados en las subastas del cargo por confiabilidad y contratos de largo plazo (como si estuviesen operando), el esquema vigente protege a los incumbentes, a costa de la competencia.

Para desdicha de los promotores de nuevos proyectos de fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER) –ilusionados con los beneficios tributarios ofrecidos–, subsisten las barreras de entrada del marco regulatorio que (i) perpetúa graves ineficiencias y subjetividad en la asignación de la capacidad de conexión, (ii) requiere enormes inversiones en etapas muy preliminares y (iii) ha sido desconocido por la propia Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) para negarles la conexión a los proyectos en trámite. Estas falencias han desquiciado el sistema, frustrando a promotores que han esperado para lograr la asignación de capacidad de transporte, invirtiendo en estudios de conexión, contratos de tierras, trámites ambientales y de consulta previa para “madurar los proyectos”, pero ahora reciben la noticia de que deben volver a empezar (con inversiones exponencialmente superiores y sin posibilidad de decidir sus fechas de puesta en operación, FPO). 

En primer lugar, lejos de desarrollar los principios de eficiencia y neutralidad previstos en la Ley 143 de 1994 para actividades relacionadas con el servicio de electricidad, la regulación limita el libre acceso a la red, volviendo letra muerta el derecho de los agentes económicos de actuar en libre competencia. Así, los agentes que llevaban años haciendo “la fila” para obtener conceptos de asignación de capacidad de transporte se estrellaron con el absurdo régimen de transición de la Resolución CREG 075 del 2021, que premió a quienes tenían vencida la FPO, brindándoles amplios plazos para modificar tales fechas, para obtener la aprobación de las garantías de reserva de capacidad y para presentar sus curvas S (o su ajuste). Mientras tanto la UPME –que es juez y parte de lo que parece más un negocio de planeación centralizada– parece empeñada en producir una negativa en masa de las solicitudes que estaban en trámite, anulando el régimen de transición y perpetuando los derechos obtenidos bajo un esquema opaco y subjetivo.

La Resolución CREG 075 del 2021 ni siquiera resolvió la subjetividad en los criterios de asignación, que condujo a favorecimientos y acaparamiento de capacidad de transporte de quienes dejaban vencer la FPO sin suscribir contratos de conexión ni otorgar las garantías. La norma apenas enuncia unos criterios de asignación, sin definir conceptos como “mayor beneficio neto por kW de capacidad” o “menor efecto para la operación del sistema”, permitiéndole a la propia UPME incluir criterios de priorización adicionales.

En segundo lugar, los requisitos de acceso restan competitividad a Colombia frente a otros países de la región. Con la excusa de garantizar la seriedad de los proyectos que obtienen concepto de conexión (para lo cual bastaba la garantía de reserva de capacidad), prioriza los proyectos con obligaciones con el sistema –olvidando que para participar en subastas generalmente se requiere contar con la conexión, haciendo inocuo el beneficio– y que hayan culminado el licenciamiento ambiental y las consultas previas, sin puntuar estados intermedios de avance. Y la situación empeora para proyectos eólicos o solares, pues desafiando el mandato de neutralidad tecnológica, para estos requiere un año de mediciones del recurso (Circular CREG 10 del 2022), sin que exista un requisito homólogo para los proyectos térmicos o hidráulicos. Es como si usted tuviera que desembolsar el 30 % del valor del apartamento al firmar la promesa de compraventa, pero sin que el vendedor se obligue a venderle (ni, mucho menos, a devolverle el dinero si él termina eligiendo a otro comprador). ¿Quién invertiría con una apuesta tan alta? Solo quienes cuenten con suficiente poder de mercado para asumir estos riesgos.

Finalmente, desconociendo el objetivo de usar adecuada y eficientemente la disponibilidad de las redes de transporte de energía eléctrica en el SIN (Resolución Minminas 40311 del 2020, art. 3), el ya precario marco regulatorio ha sido interpretado de manera ilegal por la UPME. Esta se ha negado a hacer efectiva la liberación de capacidad ociosa para quienes incumplieron el benévolo régimen de transición, vía desistimiento de las peticiones, lo cual tenía que hacer desde octubre del 2021 para “limpiar” el sistema. De haber cumplido los plazos de la resolución, antes de dar respuesta a las peticiones en trámite, habría tenido que remover proyectos que perdieron sus derechos, a fin de que las solicitudes en trámite se beneficiaran de tal liberación. En cambio, esgrimiendo que deben iniciarse nuevos procedimientos administrativos (inventados por la UPME, en exceso del CPACA), ha dilatado el reconocimiento de la liberación para quienes desistieron de sus solicitudes de conexión. Y, para rematar, se niega a simular la situación de los proyectos en trámite a la luz de una matriz energética libre de capacidad ociosa, que era la finalidad de la Resolución CREG 075 del 2021.

Los incentivos ofrecidos y las promesas del regulador sobre la liberación de capacidad ociosa y la objetividad en los criterios de asignación deben honrarse para que haya confianza en el sistema y seguridad inversionista. Si es que verdaderamente queremos lograr una transición energética, reducir la huella de carbono y atraer la inversión extranjera en energías renovables, hay que apostarle a un marco regulatorio claro, libre de criterios subjetivos y aplicado a la luz de la Ley 143, la política energética trazada por el Ministerio de Minas y Energía (Res. 40311/20) y las finalidades que proclama el Gobierno a boca llena en cuanto foro ambiental se le atraviesa.