Elementos para un debate sobre unidad republicana, descentralización, autonomía territorial y federalización (II)

César Augusto Molina Saldarriaga

Abogado, especialista en Derecho Administrativo y magíster en Diseño del Paisaje

Docente de la Universidad Pontificia Bolivariana, seccional Medellín

Doy continuidad al análisis del alcance de la unidad de la república, la descentralización y la autonomía territorial en el marco del régimen constitucional colombiano. Ahora me ocuparé de describir las reformas que se han introducido al régimen constitucional y que dan cuenta del proceso de recentralización que ha caracterizado la dinámica de la actual Constitución Política. Para ello, caracterizaré el régimen constitucional colombiano, describiré las principales reformas introducidas a la Constitución Política que dan cuenta del proceso de recentralización y aportaré algunos elementos para el debate.

El modelo constitucional colombiano se caracteriza por la presencia de un conjunto de elementos que se han mantenido vigentes y son determinantes para la interpretación y aplicación de los contenidos constitucionales: constantes estructurales. Estas son de tres tipos: del contexto –violencia, exclusión y precariedad[1]–, de los contenidos –republicanismo, centralismo, presidencialismo, confesionalismo y tensión entre separación de los poderes y derechos y garantías–[2] y del proceso –reformismo, volatilidad, debilidad y regresividad–[3]. Para el análisis de la dinámica recentralizadora de las reformas constitucionales, vale la pena resaltar el papel del centralismo, el presidencialismo, el reformismo y la regresividad.

Los aspectos más sensibles para la descentralización y la autonomía territorial son los regímenes de competencias, recursos y participación democrática[4]. Con impacto en el régimen de descentralización y autonomía territorial se han introducido cerca de una veintena de reformas constitucionales. En esta oportunidad haré referencia al régimen de los recursos, particularmente al Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR).

El Acto Legislativo 01 de 1995 definió al SGP y su incremento anual. Este fue reformado por los Acto Legislativo 01 del 2001 y el Acto Legislativo 3 del 2011. El primero cambió el monto de las participaciones o transferencias y creó el Sistema Regional de Participaciones. El segundo introdujo el principio de sostenibilidad fiscal y el incidente de impacto fiscal. El Acto Legislativo 4 del 2007, segunda gran reforma al SGP, estableció que los recursos del denominado SGP se destinará con prioridad a la financiación de los servicios públicos de agua y saneamiento básico, salud, educación y ampliación de coberturas para población pobre.

Posteriormente, el Acto Legislativo 5 del 2011 creó el SGR y modificó el artículo 360 en relación con la facultad de Congreso para regular la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Así mismo, modificó el artículo 361, en relación con la administración del SGR, sustrayéndolo de la competencia de las entidades territoriales y entregándolo al Gobierno Nacional. Este fue modificado por los actos legislativos 4 del 2017 y 5 del 2019. El primero estableció destinaciones específicas a estos recursos en relación con los pasivos pensionales y la implementación del Acuerdo Final de Paz, y otorgó competencias a los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD) para definir estos proyectos. El segundo modificó la distribución de los ingresos corrientes del SGR.

Las reformas constitucionales descritas dan cuenta de un proceso de control central de la distribución y destinación de los recursos con los que se financia el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales. Este proceso conversa con el alcance que le ha dado la Corte Constitucional a los recursos endógenos y exógenos, y a los límites mínimos y máximos de la autonomía territorial frente al principio de unidad de la república. Ello es muestra de un proceso que mina la descentralización y la autonomía territorial, en contravía de las pretensiones del constituyente de 1991.