El enigma sobre la vigencia del régimen sancionatorio en las zonas francas

Diana Richardson

Abogada y especialista en Derecho Tributario y Aduanero

Exmagistrada auxiliar del Consejo de Estado

Es indiscutible que la vigencia de las normas procedimentales y sancionatorias administrativas requiere suficiente claridad, en virtud de la imperativa observancia del derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la C.P, que exige la absoluta certeza previa sobre los hechos que dan lugar a un quebrantamiento legal y sus consecuencias, como garantía mínima de legalidad en un Estado social de derecho.  

Ello, aunque parezca de obvio reconocimiento en el orden jurídico, requiere particular atención frente a las nuevas regulaciones expedidas tanto para el régimen aduanero como para el de zonas francas, previstas en los decretos 390 y 2147 del 2016, respectivamente, toda vez que en ellos se estableció una aplicación escalonada de las normas que le resta claridad a su entrada en vigor, aunado a la aplicación articulada de ambas normativas en temas como el procedimental y sancionatorio.   

Así, la aplicación y vigencia de las normas sobre control y fiscalización de las operaciones de comercio exterior prevista en el Título III del Decreto 2147 de 2016, cuyo Capítulo I versa sobre las sanciones y procedimientos, comienza a regir el 8 de marzo del 2018, momento en el que debe entrar en rigor la  totalidad de la nueva normativa sobre zonas francas, de acuerdo con el Decreto 1546 del 2017, sin perjuicio de las disposiciones que entraron a regir antes, esto es, una vez transcurridos 15 días comunes contados a partir del día de su publicación en el Diario Oficial (23 de diciembre del 2016), en los términos de su artículo 139.   

Ahora, dado que las normas sobre control, sanciones y procedimientos en materia de zonas francas remiten a lo dispuesto en el régimen aduanero, incluyendo las causales de aprehensión y decomiso de mercancías, según indica el artículo 126 del Decreto 2147, es factible encontrar disparidades o vacíos normativos que no permiten determinar con precisión si la respectiva norma infractora o causal de aprehensión y decomiso o el procedimiento invocado por la Administración es el ajustado a derecho.  

Por ejemplo, en lo que hace a las causales de aprehensión y decomiso de mercancías estas comenzaron a regir, de acuerdo con la nueva regulación aduanera, desde marzo del 2016; asimismo, el respectivo procedimiento entró en vigencia, según la Resolución 64 del 2016, en octubre del 2016; empero, no es claro si en los procesos de esta índole adelantados en las zonas francas antes del 8 de marzo del 2018 se aplica la normativa actualmente vigente del decreto aduanero 390 del 2016 o si, por el contrario, se debe entender que este último no es aplicable todavía en las zonas francas porque la norma especial sobre vigencias del Decreto 2147 dispone para el efecto la mencionada fecha del 8 de marzo del 2018. 

Lo propio ocurre frente a otras disposiciones del régimen sancionatorio aduanero que podrían comenzar a aplicarse a hoy en las zonas francas, como es el caso de la norma sobre la gradualidad de las sanciones, entre otras, pero cuya vigencia en dichas zonas es objeto del mismo cuestionamiento anotado. 

Este enigma puede ser resuelto mediante la norma transitoria pertinente del Decreto 2147, que acude al artículo 624 del CGP, según el cual las diligencias iniciadas, recursos interpuestos, etc. se tramitarán según la ley vigente al momento de su iniciación, lo cual implicaría la aplicación del Decreto aduanero 390 del 2016 frente a las actuaciones procedimentales sancionatorias y de decomiso adelantadas en zona franca antes del 8 de marzo del 2018, por ser esa la normativa actual y vigente en estas materias. 

Lo anterior, si bien puede resultar más que razonable, no despeja lo concerniente a las normas sustanciales, dado que la disposición del CGP es aplicable para regular únicamente el tránsito de normas procedimentales. De este modo, una fórmula de solución frente a las normas sustanciales sancionatorias y causales de aprehensión y decomiso ha de ser la aplicación del principio de favorabilidad como derivación del derecho al debido proceso.        

En todo caso, la ausencia de claridad sobre la normativa vigente para el régimen franco en las materias señaladas puede comprometer el principio de legalidad de la actuación administrativa, por lo que se ha de acudir a la normativa que mayores garantías procesales ofrezca al usuario.