Los baldíos: ¿La tierra de quién?

Kenneth Burbano Villamarín

Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional

Universidad Libre de Bogotá

El 18 de agosto del 2022, la Corte Constitucional publicó el comunicado de prensa (26) de la que puede ser la decisión más ambiciosa de los últimos años, se trata de la Sentencia SU-288 de 2022, magistrado ponente Antonio José Lizarazo, que se debate entre el reconocimiento y la inoponibilidad de las sentencias emitidas por los jueces civiles en procesos de pertenencia que han reconocido el derecho de propiedad a particulares respecto de predios baldíos.

Dentro de la actividad permanente de análisis y diálogos que adelantamos en el Observatorio Constitucional, le pedí al abogado y profesor de la Universidad Libre, Manuel Alejandro Correal Tovar (M. A. C.), quien se desempeña como procurador judicial para la Restitución de Tierras, que abordáramos algunos aspectos de esta trascendental providencia.

Kenneth Burbano Villamarín (K. B.): No es la primera vez que la Corte señala que en Colombia hay una inequitativa distribución de la tierra y que los bienes baldíos tienen una especial relevancia constitucional por las finalidades que cumplen. ¿Comparte usted esta apreciación?

Manuel Alejandro Correal Tovar (M. A. C.): De acuerdo; no obstante, sí es la primera vez que la Corte admite que en algunos casos las sentencias de pertenencia que conceden la propiedad a particulares sobre predios baldíos pueden tener efectos jurídicos.

K. B.: En el comunicado se anticipa una sentencia rica en aspectos procesales y sustanciales. En cuanto a los aspectos procesales, señala que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) no es un litisconsorte en los procesos de pertenencia; sin embargo, esta entidad debe observar la debida diligencia cuando sea vinculada al trámite judicial en los términos del artículo 375 del CGP. Pero ¿algunas actuaciones procesales de la ANT no han estado exentas de controversia?

M. A. C.: Así es, por ejemplo, no tiene presentación que en los procesos de pertenencia se vincule a la ANT y que no emita un pronunciamiento de fondo, y que posteriormente la misma entidad interponga una acción de tutela en contra de la sentencia porque considera que se trata de un bien baldío. En consecuencia, la Corte recordó la obligación de especial diligencia de la ANT para con la administración de justicia.

La Corte reitera que la prescripción adquisitiva de dominio no es el modo para adquirir la propiedad de los baldíos; no obstante, las sentencias en las que se otorgó el derecho de dominio de baldíos a los particulares, emitidas con anterioridad a la Sentencia SU-288 del 2022, que cumplen los requisitos objetivos y subjetivos de la reforma rural y de acceso a tierras se encuentran en firme para garantizar los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, confianza legítima y el acceso a la administración de justicia de los trabajadores agrarios.

K. B.: En esta sentencia la Corte examina los problemas generados con los procesos de pertenencia en cuanto a la unidad agrícola familiar y su extensión, así como las tensiones respecto a la propiedad y las familias campesinas. ¿Cuál es su valoración respecto a estos asuntos? 

M. A. C.:  Para la Corte los problemas son de dos tipos: el primero, predios que superan las extensiones máximas para la empresa básica de producción agrícola, lo que favorece la concentración de la propiedad y la exclusión de los trabajadores agrarios para que puedan ser titulares del derecho de dominio sobre predios rurales. El segundo, predios muy inferiores a la unidad agrícola familiar que pueden resultar improductivos y, en consecuencia, la formalización de la propiedad de estos predios constituye una práctica que imposibilita la producción de alimentos, la seguridad alimentaria, la remuneración de la familia campesina y disponer de un excedente capitalizable; en resumen, los pequeños minifundios son contrarios a la justicia social.

K. B.: En este trasegar histórico, social y político que ha vivido Colombia, el acceso a la tierra, su redistribución y titulación se constituye en un pilar esencial de transformación, es sin duda la reforma necesaria que permitirá materializar la igualdad, la justicia social y la paz. ¿La sentencia contribuye con este propósito?

M. A. C.:  Para resolver la situación y armonizar el cumplimiento del Acuerdo de Paz la Corte consideró necesario el fortalecimiento de la ANT, la creación de la jurisdicción agraria, el desarrollo del catastro multipropósito, la actualización del registro, cumplir las metas del fondo nacional de tierras y la elaboración y ejecución de un plan de formalización masiva de la propiedad rural.

K. B.: ¿Pero qué está pasando con el mejoramiento institucional? Se suele decir en el sentir popular que el papel aguanta todo y que hay decisiones judiciales cargadas de retórica ¿Puede pasar eso con la sentencia SU-288 del 2022? 

M. A. C.:  Dentro de los asuntos pendientes queda la estructuración de la ANT, que arrastra las malas prácticas del Incora y el Incoder, sin que hasta el momento haya encontrado una manera de presentar una solución a la problemática de tierras durante los siete años que ha funcionado. Con esta sentencia la Corte le asigna nuevas funciones imposibles de cumplir sin una reestructuración efectiva que permita la transformación de las maneras en que hasta ahora se han administrado las tierras de la Nación.

Queda pendiente también determinar cuál es la autoridad competente y bajo qué procedimiento va a revisar las sentencias de pertenencia que hasta el momento han adjudicado bienes baldíos a particulares. De lo contario, la Sentencia SU-288 del 2012 se convierte en una declaración carente de efectividad.

K. B.: En este orden de ideas, teniendo en cuenta que el tema de los baldíos se encuentra en una situación grave, que se viola en forma masiva y recurrente los derechos de la población campesina, ¿es suficiente la emisión de órdenes estructurales como lo dice la sentencia en comento?

M. A. C.:  Resulta extraño que la Corte no haya, al menos en el comunicado de prensa, declarado el estado de cosas inconstitucional, teniendo en cuenta lo que usted acertadamente señala. Existe un problema general ligado a la falta de cumplimiento de las obligaciones a cargo de la ANT, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Superintendencia de Notariado y Registro, que requiere medidas que abarquen todo el territorio nacional. Adicionalmente, debe existir un órgano de articulación de funciones entre estas entidades, labor que cumple con sobrada experiencia la Procuraduría General de la Nación.

El inconveniente que se advierte al no declarar el estado de cosas inconstitucional consiste en que el fortalecimiento de la ANT, la creación de la jurisdicción agraria, el desarrollo del catastro multipropósito, la actualización del registro, el cumplimiento de las metas del fondo nacional de tierras y la elaboración y ejecución de un plan de formalización masiva de la propiedad rural, estará a merced de la voluntad política del Congreso de la República, inclinado a proteger los intereses de los grandes terratenientes que pueden ver afectados los títulos espurios sobre los predios baldíos rurales.

K. B.: Lo invito a que concluyamos, no sin antes agradecerle a usted y a Ámbito jurídico.

M. A. C.:  La Sentencia SU-288 del 2022 suscitará varios debates procedimentales y sustanciales alrededor de los predios baldíos rurales, entre otros la manera en que deberá cumplirse el Acuerdo de Paz en lo que se refiere a la reforma rural integral; hasta ahora parece entenderse que el mecanismo consiste en dotar de numerosas obligaciones a la ANT sin que cuente con la estructura y los recursos adecuados para cumplir la ambiciosa tarea de corregir la inequitativa distribución de la tierra en Colombia. Gracias por la invitación, y a Ámbito Jurídico.

K. B.: Los asuntos de tierras requieren un desarrollo legislativo y administrativo que garanticen el goce efectivo de los derechos fundamentales de los trabajadores agrarios; que el Acuerdo de Paz, luego de seis años de aprobación no ha sido cumplido efectivamente para consolidar la reforma rural integral.