Análisis Jurisprudencial

Vigencia de normas nacionales: ¿ha quedado al garete?

15 de Mayo de 2012

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Nota:

26806

Humberto de la Calle

Exvicepresidente de la República

El presente análisis jurisprudencial gira en torno a la Sentencia C-076 del 2012, no publicada aún. La decisión adoptada por la Corte Constitucional fue declarar la constitucionalidad de la Ley 1430 del 2010 por medio de la cual se adoptó una profunda reforma tributaria. Los demandantes arguyeron que la ley había sido formalmente publicada en el Diario Oficial después del 1º de enero del 2011 y que, por tanto, el precepto que incluía modificaciones para el año gravable 2011 violaba los artículos 338 y 363 de la Constitución según los cuales las normas sobre impuestos cuya base se refiera a hechos ocurridos durante un periodo determinado solo pueden aplicarse al periodo tributario siguiente a su entrada en vigor. Tales normas no tienen carácter retroactivo.

El punto en cuestión se contrae a establecer si la norma no podía entrar a cubrir el año 2011 por cuanto el proceso de publicación en el Diario Oficial culminó el 5 de enero del 2011, aunque fue insertado en el Diario Oficial que ostenta la fecha del 29 de diciembre del 2010.

La Corte concluyó que la norma era exequible por cuanto (entre otros argumentos) existió duda razonable “sobre la legalidad y transparencia del proceso debido a demoras injustificadas o irregularidades invocadas como fundamento para controvertir la constitucionalidad de un cuerpo normativo”. La Corte estimó que, en casos como este, debe aplicarse el principio in dubio pro legislatoris (a fin de que) sea posible conservar la norma fruto de este proceso de decisión”.

Vale aclarar que hasta el momento no se conoce el texto íntegro de la sentencia. Se toma como fuente de información el comunicado de la Corte, lo cual encierra ciertos peligros, aumentados en este caso cuando buena parte de la argumentación está referida a circunstancias de hecho.

También agrego que como ciudadano aplaudo la sentencia. Los efectos fiscales de su inexequibilidad hubiesen sido graves. Pero dejando aparte este tipo de consideraciones de conveniencia, el hecho claro es que, a partir de la sentencia, la vigencia y oponibilidad de las normas nacionales ya no se rige por la ciega guadaña del tiempo de su inserción efectiva en el Diario Oficial, sino que puede quedar sujeta a variaciones derivadas de hechos concernientes a las operaciones que precedieron a su publicación. Estos dos elementos, vigencia y oponibilidad, son claves en la seguridad jurídica. La sentencia introduce un factor de incertidumbre. Además, implica al parecer un cambio de orientación jurisprudencial que reviste trascendencia, por cuanto pronunciamientos anteriores habían sido rígidamente formalistas. Uno de ellos relacionado con el proyecto de ley para la convocatoria de un referendo que abriera la puerta a una nueva reelección de Álvaro Uribe, lo cual agrega interés a la discusión.

Por lealtad intelectual hay que agregar que todas estas reflexiones quedan en suspenso hasta la publicación del texto oficial de la sentencia. Solo en ese momento podrá decirse que el cambio jurisprudencial es saludable o si, por el contrario, como hasta ahora todo lo presagia, se ha creado una fuente de inseguridad en un elemento que no lo admite: la vigencia de la norma.

Antecedentes jurisprudenciales: Como ya se anotó, el más próximo y más elocuente está plasmado en la Sentencia C-141 del 2010, en la que se decidió que la publicación del decreto por medio del cual se convocó a sesiones extras al Congreso había sido inválida. Dicha convocatoria se desarrolló en el marco de la discusión de un proyecto de ley de iniciativa popular para convocar un referendo sobre una nueva reelección del Presidente de turno.

Los hechos relevantes son estos:

Durante la sesión del 16 de diciembre del 2008 en la plenaria de la Cámara entre las 23 horas y 33 minutos y las 23 horas y 50 minutos fue recibido el texto del Decreto 4742 expedido ese mismo día por el Gobierno. No obstante, el proceso mecánico de la publicación fue finalizando al día siguiente, esto es el 17 de diciembre del 2008 a las 18 horas y 20 minutos, y la versión digital apareció en la web de la Imprenta Nacional el día 17 de diciembre a las 16 horas y 44 minutos. La sesión se inició a las 0 horas y 5 minutos del 17 de diciembre del 2008.

Por la razón anterior, la Corte fue contundente en declarar la invalidez de la convocatoria.

Dijo lo siguiente:

“La comparación de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial (…), la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada válidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria sólo se presentó a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entró en vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación”.

“Para la Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el día 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre, pues este formalismo no sanea la afectación al principio de publicidad fundamental en el accionar del órgano legislativo”.

Otro antecedente va en la misma línea: En sentencia 957 de 1999 se afirmó que “dada la trascendencia de los mismos (decretos y actos administrativos generales), resulta pertinente condicionar la vigencia y oponibilidad del acto a la publicación del mismo en el diario o boletín oficial para asegurar los principios y derechos enunciados, lo cual como ya se anotó, no afecta la existencia y validez del acto legislativo, de la ley ni del acto administrativo”.

A lo anterior, se suma una larga tradición legal en esta materia, la cual siempre se ha inclinado por la precisión en el momento de entrada en vigor a fin de no permitir que un mojón tan importante como este quede sujeto a interpretaciones.

Mientras podemos conocer la sentencia, al menos por ahora vale la pena preguntarse, como lo hace el salvamento de voto de varios magistrados, si en aras de un asunto de conveniencia coyuntural, valió la pena descuajar hitos esenciales en la solidez y certidumbre de una importante fuente de derecho.

Comentarios sobre las sentencias C-025 y C-076 del 2012

Mauricio A. Plazas Vega

Doctor en Derecho, especialista en Derecho Tributario

Según las sentencias C-025 y C-076 del 2012, las dudas sobre la fecha de publicación de la Ley 1430 no pueden prevalecer sobre el principio democrático ni menoscabar el principio de conservación del derecho (in dubio pro legislatoris). Por eso concluye: es preciso “entender que la fecha de promulgación de la ley acusada es la que figura en el Diario Oficial, esto es, el 29 de diciembre de 2010”; y agrega: “en este sentido, el ámbito de aplicación de la ley 1430 de 2010, determinado por la misma ley en diversas disposiciones, se da a partir del periodo fiscal 2011” (cfr. comunicado Sentencia C-076).

Los salvamentos de voto, en cambio, enfatizaron en la imposibilidad de la aplicación de la ley en el 2011: “Para determinar si se desconocieron los preceptos superiores era necesario saber cuál fue la verdadera fecha de publicación de la ley. Así, con las pruebas allegadas quedó demostrado en grado de certeza que el proceso de impresión de la Ley 1430 de 2010 concluyó el 5 de enero de 2011 y sólo en esa fecha fue puesta a disposición del público, según lo reconoció el propio Gerente General de la Imprenta Nacional ante requerimiento expreso de la Corte Constitucional”.

¿Qué queda en medio de ese insólito panorama?

i) La supuesta “duda razonable” sobre la fecha de promulgación de la Ley 1430, a que acudió la mayoría de la Corte para prohijar el principio in dubio pro legislatoris, no existió en realidad porque, como lo puntualizan los salvamentos de voto, obró en el expediente la prueba plena en el sentido de que la publicación tuvo lugar el 5 de enero del 2011. Por tanto, la ley no debería poderse aplicar respecto del año 2011 (cfr. último inciso del artículo 338 de la Carta Política).

ii) Sin embargo, la sentencia concluyó en general que la Ley 1430 podía empezarse a aplicar desde el año 2011 y declaró exequibles los artículos que, en tal sentido, aludieron expresamente al 1° de enero del 2011.

iii) Con todo, según la Corte la definición sobre la realidad y el alcance de las irregularidades del acto de publicación de la ley no son de su competencia. En consecuencia, ¿podría un contribuyente pretender que sea la jurisdicción contenciosa la que defina el tema y abstenerse de aplicar la Ley 1430 respecto del año 2011 en espera de su pronunciamiento?

iv) ¿Qué ocurre con el impuesto de patrimonio y la sobretasa al impuesto de patrimonio previstos en el Decreto Legislativo 4825 del 2010, publicado en el mismo Diario Oficial en que se promulgó la Ley 1430 (número 47937), si se tiene en cuenta que el decreto dispuso su causación el 1° de enero del 2011 y al respecto no ha habido discusión alguna en torno a la fecha de su promulgación?