La teoría del “riesgo-conflicto”: ¿falla del servicio o responsabilidad objetiva?

Gustavo Quintero Navas Profesor asociado, Facultad de Derecho Uniandes

 

Recientemente, la Sección Tercera del Consejo de Estado produjo dos decisiones que han suscitado gran interés no solamente en el medio jurídico, sino también en el común de la ciudadanía. Las dos se refieren a la responsabilidad del Estado derivada de daños causados en el marco del conflicto armado. Lo curioso del asunto es que la justicia administrativa colombiana ha venido construyendo desde hace más de 30 años una jurisprudencia abundante en relación con este tema, que hoy día se enmarca en la figura del “riesgo-conflicto”[1].

 

Antes de comentar brevemente estos casos, conviene efectuar una precisión relacionada con la fuente de esta responsabilidad: legislativa o jurisprudencial. En efecto, en principio, la guerra es fuerza mayor, porque rompe el nexo de causalidad. Por ello, cada vez que surge un conflicto armado, es necesaria la intervención del legislador para que, por medio de la ley, se construya ese nexo causal que permita establecer la forma de responder del Estado.  De esa manera, el legislador podrá determinar las calidades de las víctimas, los tipos de perjuicios y los montos indemnizables. La utilización de esta técnica legislativa, según Jean-Marie Becet[2], permite que todas las víctimas de daños causados por una misma causa y por la misma situación sean indemnizadas de manera idéntica. Es decir, se trata en realidad de un régimen legislativo y no jurisprudencial. En Colombia, la responsabilidad derivada del conflicto armado, como toda la responsabilidad extracontractual, ha sido mayoritariamente de construcción jurisprudencial[3], quizá porque el derecho de la responsabilidad pública surge en medio de ese conflicto, y sin distinguirse se le aplican las reglas propias de la responsabilidad de tiempos de paz[4].

 

Ese trabajo del juez no se ha hecho sin controversia, que resulta natural, porque invadido ciertamente de un gran sentido de equidad, sus decisiones pueden no ser bien vistas por la administración, que deduce de la condena un reproche. Es esta precisamente la situación que procederemos a comentar. El primer caso[5] tiene lugar luego de varios ataques de la guerrilla contra la estación de policía de un municipio, lo que generó daños a varias  edificaciones. El segundo se refiere a combates entre la guerrilla y la Armada Nacional, luego de que guerrilleros lanzaran cilindros de gas contra la estación de policía y la población civil[6].

 

Estos asuntos, que se diferencian por poco, permitieron al Consejo de Estado condenar bajo la aplicación de la teoría del “riesgo-conflicto”.

 

En principio, se podría creer que esta teoría se inscribe en un régimen de responsabilidad objetiva, particularmente por riesgo especial de daño, y más específicamente en la categoría de “situaciones peligrosas”[7], como lo serían precisamente estos tipos de ataques, pero de la lectura de los fallos se estaría más cerca de la falla del servicio, pues se formula un reproche: “en zonas en las cuales se vea alterado el orden público con frecuencia, las estaciones de policía deben tener una ubicación que no ponga en riesgo a la población aledaña”.

 

Si nos atenemos de manera estricta al campo jurídico, la decisión debe preocuparse más de la situación de la víctima que de la manera como se realiza el daño. Es frente a la víctima que se predica la aplicación de un régimen de responsabilidad más favorable, la objetiva. Así, aunque loable, no sería dado al juez sugerir, mediante una sentencia de responsabilidad, la ubicación de las estaciones de policía. Es legítimo que ellas estén donde lo consideren, porque están para proteger a los ciudadanos. Ahora bien, si como consecuencia del conflicto se convierten en blancos de guerra, su sola presencia se constituye en el nexo de causalidad para que se derive una condena sin reproche alguno, en este caso, a la Policía.

 

En este mismo sentido, la intervención de un tercero –guerrilla– en la causación del daño, sería irrelevante porque es la existencia de un bien público –estación de policía– lo que expone a la ciudadanía a un riesgo especial de daño, pero, insisto, de manera legítima.

 

La invocación del Sistema Interamericano conduce de igual manera a suponer que la teoría del “riesgo-conflicto” realmente se trata de una falla del servicio, por cuanto impone a la administración el cumplimiento de obligaciones, así como lo transcribe la sentencia comentada al afirmar que: “Esta postura resulta acorde con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que al respecto ha señalado que en situaciones de conflicto armado las obligaciones de adoptar medidas positivas de protección y prevención, adquieren un carácter superlativo, por lo que su inobservancia puede comprometer la responsabilidad internacional del Estado”.

 

Es indudable que el juez administrativo colombiano ha contribuido enormemente al desarrollo de la responsabilidad patrimonial derivada del conflicto armado, pero esos esfuerzos dejan ver que en el deseo de proteger a las víctimas, se vacila un tanto en la aplicación de los criterios de la responsabilidad. Quizá sea necesaria la intervención del legislador, consagrando lo hasta ahora consolidado maravillosamente por el juez colombiano, que para los efectos se ha convertido en un referente de importancia en el derecho comparado, para que se garantice el principio de igualdad de las víctimas frente al daño, especialmente en estos tiempos de post-conflicto.

 

 

COMENTARISTAS INVITADOS

 

 

Maximiliano Aramburo Calle  Vicepresidente del Instituto Colombiano de Responsabilidad Civil y del Estado

Desde un punto de vista (casi exclusivamente) argumentativo, las sentencias comentadas sobre el “riesgo-conflicto” como título de imputación adolecen de, al menos, dos problemas. En general, es aceptada en la cátedra y en el foro la posibilidad teórica de que actuaciones legítimas del Estado –como la ubicación de estaciones de la Policía Nacional en cascos urbanos– comprometan su responsabilidad patrimonial. Por ello, no debería extrañar la condena al Estado en ninguno de los dos casos, como no ha extrañado antes en decenas de casos similares. Lo que resulta problemático es, por un lado, la inconsistencia del planteamiento asociado a la responsabilidad objetiva por daño especial con los juicios de reproche que denuncia el profesor Quintero Navas. Y por el otro, el riesgo de la pendiente resbaladiza: sin una definición clara de zona de riesgo (a la que contribuye apenas de manera tímida la sentencia de Cravo Norte), toda guarnición de la fuerza pública es un factor de riesgo para la población civil vecina, susceptible de generar este tipo de responsabilidad. Ahora bien: debería ser claro que no se trata de una condena al Estado por haber causado los daños. Es un problema de imputación, que para las víctimas se traduce en un “caso fácil”, mientras que para el Estado podría ser lo que Manuel Atienza denomina caso trágico, pues estará llamado a responder patrimonialmente tanto si hace presencia en la zona, como si no la hiciera, solo que a un título distinto de imputación.

 

 

Javier Francisco Franco Mongua Magíster en Derecho Económico y Derecho Comparado

 

El 6 y 7 de Noviembre de 1985, el M-19 tomó de forma violenta el Palacio de Justicia de Bogotá. Posteriormente, hubo una retoma por parte de la fuerza pública. Murieron decenas de personas, entre ellas 11 magistrados, y aún existirían desaparecidos.

Consecuencia de la ubicación del Palacio –per se– bajo esta teoría del “riesgo conflicto” sería la imputabilidad al Estado por falla del servicio en las sentencias en comento y estudio por los profesores Quintero y Aramburo.

El análisis económico del derecho desde el texto El problema del coste social, de Coase, ha estudiado los daños surgidos de la vecindad. La solución tiene que ver con los costos de negociación y de quien se beneficia más con el uso del espacio.

Así surgen algunas preguntas: ¿deben salir los palacios de justicia, las alcaldías, puestos de salud y el Banco Agrario[8] de los cascos urbanos por ser potencialmente “objetos claramente identificables como Estado”, teniendo en cuenta que la ubicación de esos edificios colocaría en peligro a los vecinos del sector frente a un ataque de los terroristas; un riesgo desproporcionado, que no tienen por qué asumir los ciudadanos?, ¿quién pondera el nivel de riesgo ex ante?, ¿quién debe asumir los costos de los traslados de esas instalaciones?, ¿qué pasa con el principio de sostenibilidad fiscal en este caso?

 

---

[1] En este sentido ver: Gustavo Quintero Navas, Responsabilidad del Estado en el marco del conflicto armado: análisis del derecho colombiano a la luz del derecho francés, In, Revista de Derecho Público, Universidad de los Andes, No. 10.

[2] V. Jean-Marie Becet. La responsabilité de l’État pour les dommages causés par l’armée aux particuliers. L.G.D.J. París. 1969.

[3] Un buen ejemplo de excepción a este punto lo constituye la Ley 1448 del 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno.

[4] V. Gustavo Quintero Navas, La construcción de la responsabilidad del Estado en Colombia: entre la dualidad de jurisdicciones y la dualidad jurídica, In Manual de derecho administrativo, obra colectiva, Colección biblioteca jurídica uniandina, Editorial Temis, 2009.

[5] C. E., Sec. Tercera, Subsección B, Rad. 07001233100020010134502 (28711), M. P. Ramiro De Jesús Pazos Guerrero, actor: Arcadio Bernal Supelano y otro.

[6] C. E., Secc. Tercera, Subsección B, Rad. 07001233100020010147901, M. P. Ramiro De Jesús Pazos Guerrero, actor: Argemiro Torres y otra.

[7] V. René Chapus, Droit administratif général, Tomo I, 14 edición, Montchrestien, P. 1319.

[8] C. E., Secc. Tercera, Subsección B, Rad. 07001233100020010147901, M. P. Ramiro De Jesús Pazos Guerrero, actor: Argemiro Torres y otra. Ver numeral 27 de la página 28 de la sentencia.