La financiación de la universidad pública

Sergio Fernández

Politólogo y Magíster en DIDH y DIH de la Universidad Nacional de Colombia.

Experto en educación superior, analista y asesor político.

 

“Todos quisiéramos más recursos para las universidades públicas… pero la plata no alcanza”. Esta ha sido la respuesta gubernamental ante los reclamos de rectores, estudiantes, profesores y trabajadores por la crisis presupuestal de las universidades públicas. La respuesta se ha convertido en mantra y ha sido asumida, sin más debate, como cierta en muchos sectores sociales. La afirmación tiene dos partes, la primera se refiere a la voluntad política de realizar un derecho, la segunda, a la imposibilidad de hacerlo realidad. Merece la pena analizar si es cierta la voluntad de ese “todos” que se invoca con frecuencia, y evaluar la posibilidad o imposibilidad de garantizar recursos para la universidad pública.

 

Los instrumentos que componen el corpus juris del derecho internacional de los derechos humanos constituyen un ideal de dignidad humana con pretensiones de universalidad, con base en el respeto a los derechos humanos, cuya garantía recae ―fundamentalmente―, en la acción del Estado frente a los ciudadanos. No se trata de una obra de caridad frente a los excluidos, sino de una obligación del Estado frente a sus ciudadanos[1].

 

Hablar de derechos humanos supone entender que no existen derechos de primera y segunda categoría, pues “todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad debe tratar los derechos humanos en forma global de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos la misma importancia”[2].

 

Sin embargo, existen doctrinas que niegan la existencia misma de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), y ponen en cuestión la categoría misma de ciudadanía, por cuanto consideran que cualquier mecanismo de redistribución de la riqueza ―por ejemplo, por vía fiscal, para garantizar los derechos― constituye una violación a la propiedad y a la libertad individual. Al respecto, F. Hayek señaló: “el concepto de que la ciudadanía o incluso la residencia en un país confiere título para un determinado estilo de vida está llegando a constituir una serie fuerte de fricción internacional. […] Una vez que se reconoce dentro de la escala nacional el derecho de la mayoría a los beneficios de que disfrutan las minorías, no hay razón para que tal derecho se detenga en las fronteras de los estados hoy existentes”[3].

 

Para esta doctrina, la garantía de derechos supone una redistribución de la riqueza indeseable, dado que los derechos se materializan por vía del esfuerzo fiscal del Estado; por tanto la educación pública es, según esta doctrina, “una isla de socialismo en el mar de mercado libre”[4].

 

Resulta claro que en el contexto político actual no todos quisieran el fortalecimiento de la educación pública, de hecho, existen corrientes que abogan por su desaparición y plantean remplazarla por incentivos a la demanda para que los estudiantes asistan a las universidades privadas. Los esposos Friedman, principales teóricos de esta doctrina, lo plantearon así:

 

“Esto supondría ciertas dificultades transitorias. Los más preocupados por el bienestar de sus hijos probablemente serían los primeros en cambiar a estos de escuela. Incluso si sus hijos no fueran tan listos como los que se quedaran, dispondrían de mayores estímulos para el aprendizaje y tendrían un ambiente familiar más favorable. Existe la posibilidad de que algunas escuelas públicas se quedaran con ‘la hez’, llegando a ser de peor calidad que actualmente”[5].

 

En resumen, esta postura plantea que la educación es un servicio al que se accede de acuerdo a la capacidad de pago y cuyo propósito es cualificar “capital humano” y cuya calidad depende del tamaño del bolsillo[6]. Desafortunadamente para el debate académico y político, son muy pocos quienes la plantean con tanta franqueza.

 

En contraste con esta postura, la exrelatora de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski, defendió la posición acogida por el DIDH, que plantea, en primer lugar, que los sujetos de derechos son “seres humanos”, no capital humano ―medios para la generación de riqueza―. Tomasevski rechaza cualquier idea que conciba a los seres humanos como “medios antes que en fines del desarrollo”[7]. Su crítica resulta tan mordaz como franca:

 

“El contraste entre las perspectivas de los derechos humanos y del capital humano se muestra claro en los discapacitados y minusválidos. Privar de la educación a los chicos y chicas con discapacidades porque no existe evidencia de que esa inversión ayudaría a eliminar la pobreza o a impulsar el crecimiento económico, sería algo demasiado cruel para proponer. Por eso se silencia. Sin embargo, estarían excluidos de la escuela porque instalar accesos para sillas de ruedas no sería económicamente viable, o porque su enseñanza se considera no rentable”[8].

 

En segundo lugar, el enfoque de derechos señala que la educación es, por un lado, un medio para acceder a otros derechos, una condición sine qua non para la dignidad individual y el bienestar social, y, por otro lado, un fin en sí misma, pues la búsqueda de preguntas y respuestas frente al mundo es exclusiva de la naturaleza humana. En palabras de Carl Sagan[9], somos la forma en la que el universo se conoce a sí mismo.

 

De cuál de los dos enfoques que se adopte se derivan resultados diferentes. Esa es la mitad de la discusión que se plantean las movilizaciones estudiantiles de las últimas semanas del mes octubre pasado. La otra mitad es la posibilidad material de fortalecer la universidad pública.

 

“… pero la plata no alcanza”

 

Al observar la participación de las instituciones de educación superior públicas en el presupuesto para la educación superior de las últimas dos décadas, se observa una caída inversamente proporcional al aumento de los recursos del Icetex destinados a líneas de crédito como mecanismo de incentivo a la demanda.

 

Distribución del gasto público en educación superior

2000

2017

Fuente: presentación del profesor Andrés Felipe Mora, Universidad Javeriana

 

El Icetex pasó de tener un presupuesto total de ingresos en 2010 de 730 mil millones de pesos a 3,1 billones de pesos en el año 2018. Buena parte de ese aumento se explica por la destinación de recursos que inicialmente irían para las universidades públicas y que terminaron en el Icetex. Un ejemplo es el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE).

 

Recursos del CREE

 

Fuente: Sistema Universitario Estatal (SUE)

 

En síntesis, el modelo actual de financiamiento de la educación superior consiste en aumentar el incentivo a la demanda en perjuicio del financiamiento de la universidad pública, cuya crisis se explica debido a la fórmula de financiación establecida en la Ley 30 de 1992, en sus artículos 86 y 87. De acuerdo con esta norma, la asignación de recursos que el Gobierno debe hacer año a año debe significar “siempre un incremento en pesos constantes”, es decir, debe estar por encima del índice de precios al consumidor (IPC). Así, si la universidad X en el año 1993 tenía Z recursos, para 1994 debía asignársele, por lo menos, Z + IPC.

 

Esta fórmula no tuvo en cuenta dos hechos, uno político y otro técnico. En términos políticos, esta fórmula de asignación mínima en la práctica se convirtió en un techo, pues asignar más recursos de los que la formula establecía se convirtió en un asunto por completo discrecional del Gobierno de turno, y desde 1993 ningún Gobierno ha hecho asignaciones presupuestales considerables más allá del mínimo establecido en la Ley 30.

 

En términos técnicos, aparece un elemento que era previsible: los costos de la educación crecen por encima del IPC, es decir, la cualificación docente, la infraestructura, los costos administrativos, las investigaciones académicas, los programas de bienestar, entre otros, crecen muy por encima del IPC. Ello a la larga condujo a crear una brecha entre la asignación presupuestal y las necesidades de las universidades públicas que, según el Sistema Universitario Estatal[10], asciende a más de 18 billones de pesos. Veamos dos ejemplos: el crecimiento de la cobertura y el crecimiento del gasto docente:

 

Crecimiento de la cobertura vs. presupuesto por estudiante

 

Fuente: Comisión de Vicerrectores Administrativos y Financieros del SUE

 

Los hechos muestran que no es tan cierto ese mantra según el cual “todos quisiéramos más recursos para las universidades públicas… pero la plata no alcanza”. La voluntad política se demuestra con recursos, los hechos prueban que los segundos están, pero la primera no.