Mario Cajas
Director del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi

 
Jorge Illera
Investigador asociado del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi  

Cuando el Partido de la U suspendió al presidente de la Cámara de Representantes –quitándole la voz y el voto por actuar en contra de las directrices de su bancada– puso en evidencia un debate jurídico que poco se ha abordado: el amplio margen que tienen los partidos y movimientos políticos para restringir los derechos políticos de quienes integran corporaciones públicas de elección popular.

En una democracia representativa, los partidos cumplen una función esencial al canalizar la participación ciudadana y permitir la representación de intereses colectivos. Sin embargo, ese papel obliga a examinar la amplia facultad sancionatoria que ejercen sobre quienes integran sus bancadas, especialmente cuando afectan derechos políticos fundamentales como la voz y el voto.

El debate no nuevo. La potestad sancionatoria de los partidos está amparada por el artículo 108 de la Constitución y el artículo 4° de la Ley 974 de 2005. El problema radica en los vacíos legales que permiten ejercer esa facultad de manera discrecional, con efectos sobre los derechos políticos.

Conviene precisar tres aspectos. Primero, no se desconoce la relevancia de los partidos ni la necesidad de garantizar disciplina interna y coherencia programática. Segundo, aun así, las sanciones que restringen derechos políticos no fortalecen la democracia, pues descansan en vacíos jurídicos incompatibles con otras normas del ordenamiento. Y tercero, aunque los altos tribunales han sostenido que estas facultades no contravienen la jurisprudencia internacional y protegen la representación efectiva, lo cierto es que terminan vulnerando principios constitucionales y estándares internacionales de protección de los derechos políticos. 

El régimen disciplinario de los partidos, en especial en materia de bancadas, contempla restricciones directas al ejercicio de los derechos políticos de quienes integran las corporaciones públicas. La Constitución y la ley autorizan sanciones que afectan el derecho al voto dentro de la corporación, así como la permanencia en el partido por incumplir directrices de bancada.

Un avance importante ha sido el límite que la Corte Constitucional ha impuesto a los partidos al exigirles el respeto del debido proceso. Así, sus procedimientos deben garantizar que las conductas y sanciones estén definidas con precisión (tipicidad); que la sanción sea proporcional a la falta; que se presuma la inocencia del investigado; que haya derecho de defensa y contradicción, y que la decisión pueda ser impugnada. Sin embargo, aunque pueda parecer razonable, su eficacia en la práctica es limitada, debido a la falta de un marco jurídico preciso que reduzca la discrecionalidad con la que hoy actúan las colectividades, y también a la ausencia de mayores controles externos.

Al comparar este régimen con el Código General Disciplinario (CGD) –que regula las sanciones a los servidores públicos bajo la competencia preferente de la Procuraduría–, el contraste resulta inquietante. Más aún porque las sanciones partidarias provienen de organizaciones que, sin ser empleadoras ni autoridades públicas, terminan subordinando a servidores de elección popular, incluso a congresistas.

El CGD define las faltas en las que puede incurrir un sujeto disciplinable, así como las sanciones, y sus criterios de graduación. Un funcionario público sabe con claridad qué conducta es reprochable, qué sanción le corresponde y en qué condiciones puede imponerse. En el régimen disciplinario de los partidos, nada de esto existe.

Hay aquí una paradoja que vale la pena señalar. Durante años, el debate sobre los límites del poder sancionatorio en Colombia ha girado en torno a la Procuraduría General de la Nación, cuya facultad de sancionar a funcionarios de elección popular fue cuestionada incluso por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), por su incompatibilidad con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 

Sin embargo, las facultades sancionatorias de los partidos han pasado casi inadvertidas, pese a su regulación precaria. Si ya genera debate que la Procuraduría pueda suspender a un funcionario durante una investigación, con mayor razón debería discutirse que un partido político pueda quitarle la voz y el voto a un congresista electo, con normas ambiguas y sin control externo efectivo, incluso antes de que exista una decisión definitiva.

El CGD desarrolla principios estructurales como la tipicidad, la ilicitud sustancial, la culpabilidad y la proporcionalidad. La tipicidad exige que nadie sea investigado o sancionado por una conducta que no esté previamente definida como falta. La ilicitud sustancial exige que la conducta afecte realmente el deber funcional, es decir, que comprometa bienes o principios relevantes sin justificación alguna. La culpabilidad impone que la sanción solo proceda si hubo dolo o culpa. Y la proporcionalidad exige que la sanción no sea más severa que la gravedad de la falta, de modo que no resulte irrazonable.

En los partidos, si bien no se rigen por el CGD, estos principios mínimos no están presentes en sus faltas y sanciones. La tipicidad depende casi por completo de lo que dispongan sus estatutos, pues ¿qué se entiende exactamente por “directrices de bancada” y qué conductas constituyen su inobservancia? Tampoco está claro cuándo un incumplimiento afecta realmente la función del congresista o del partido. Y, en cuanto a la proporcionalidad, ¿cómo justifican los partidos la correspondencia entre las sanciones y la gravedad de la falta cuando, en muchos casos, ni siquiera la clasifican o gradúan? En la práctica, cada colectividad decide qué sanciona y cómo, incluso cuando están en juego derechos políticos. Algunos casos recientes ilustran estas tendencias.

En 2022, un diputado fue sancionado con la pérdida de voz y voto por incurrir en doble militancia. Casi cuatro meses después, el Consejo Nacional Electoral (CNE) dejó sin efectos la sanción del partido por considerarla excesiva. Posteriormente, la Corte Constitucional confirmó que la pérdida del voto no estaba prevista en la ley para ese tipo de conducta –a diferencia de lo que ocurre con el incumplimiento del régimen de bancadas –, que la pérdida de la voz no figuraba en los estatutos del partido y que la decisión se apoyó en pruebas insuficientes. 

También fueron muy sonados los casos de dos senadores sancionados por no votar en contra de la consulta popular promovida por el Gobierno en 2025. Cada uno presentó ante los medios sus propias razones. Sin embargo, el partido les impuso la misma sanción de pérdida de voz y voto por una legislatura. La aplicación de una sanción idéntica, sin valorar individualmente esos motivos, muestra que el régimen disciplinario no obliga al partido a examinar si una justificación excluye o atenúa la falta ni a explicar por qué cierta conducta merece determinada sanción. Esto revela la ausencia de criterios claros para determinar cuándo una justificación excluye la falta, cómo graduar la gravedad del incumplimiento de las directrices de bancada y qué sanción corresponde a cada caso. En otras palabras, cada partido decide con amplia discrecionalidad, sin límites claros ni controles externos efectivos.

Esta discrecionalidad –que, conviene subrayarlo, es permitida– queda en evidencia cuando se leen algunos estatutos de los partidos. El Centro Democrático, por ejemplo, prevé la suspensión de derechos tanto por la doble militancia como por apartarse de las políticas del partido, calificadas como “faltas gravísimas”. Sin embargo, frente al incumplimiento de directrices de bancada, contemplan la prohibición del sufragio activo y pasivo hasta por tres años, catalogada como “falta grave”, sin ofrecer criterios para determinar la naturaleza de la infracción ni la sanción aplicable. Cambio Radical, por su parte, elimina el voto por el resto del periodo sin exigir ejercicio alguno de graduación ni justificación de la medida. El Pacto Histórico sanciona con amonestación, multa, suspensión o expulsión “según la gravedad”, sin definir qué debe entenderse por grave. 

La Corte Constitucional también ha fijado un límite relevante: ninguna autoridad administrativa puede imponer sanciones que priven a un funcionario electo de la posibilidad real de ejercer su cargo.  Aunque este principio fue desarrollado respecto de la Procuraduría, su lógica también podría aplicarse en este caso. Así, cuando una sanción impide a un congresista votar o participar en las decisiones de su corporación, solo un juez puede autorizarla. Bajo este entendimiento, un comité ético partidario no puede considerarse la autoridad judicial que exige el artículo 23.2 de la Convención para restringir derechos políticos, pues permitir que un partido suspenda el voto de un militante abre un vacío de legalidad convencional que el Estado está obligado a corregir. 

El llamado “test de convencionalidad”, aplicado por la Corte IDH, confirma esta conclusión.  ¿Es la suspensión el único medio para proteger la bancada? No: el mismo ordenamiento contempla otras sanciones. ¿Es la medida menos restrictiva posible? Tampoco: el voto es el instrumento esencial para todo miembro de una corporación pública. ¿El beneficio para el partido justifica el daño al militante e incluso a los electores? Difícilmente. Por ello, la potestad sancionatoria partidaria que restringe derechos políticos no resulta idónea ni necesaria y resulta manifiestamente desproporcionada.

En tiempos electorales, conviene repensar este diseño institucional. Lo discutible no es la autonomía de los partidos y la necesidad de disciplina interna, sino que el Estado permita que se ejerza mediante sanciones que restringen derechos fundamentales sin reglas claras ni control judicial efectivo, y sin que el ciudadano que votó por ese congresista tenga recurso alguno. 

Tres caminos podrían ayudar a corregir esta situación: exigir a los partidos estándares mínimos equivalentes a los del CGD; trasladar la imposición de sanciones a instancias menos politizadas y fortalecer el control judicial sobre estas decisiones. Ninguna de estas medidas elimina la autonomía partidaria, pero la hace compatible con los principios del Estado de derecho.

Siga nuestro canal de WhatsApp

Gracias por leernos. Si le gusta estar informado, suscríbase y acceda a todas nuestras noticias, los datos identificadores y los documentos sin límites.