Caprichos y reglamentos legislativos
Juan Camilo Serrano Valenzuela
Abogado y asesor tributario
Resulta extraño unificar el concepto reglamentario y la disposición reglamentada, que es, en nuestra estructura jurídica, la ley debidamente aprobada por el Congreso de la República.
En estos tiempos, no se sabe si debemos rememorar las antiguas teorías de Kelsen, que enseñaban en las facultades de Derecho la prelación y jerarquía normativa, graficada en una pirámide, o ajustarnos a nuevos tiempos en los que la ley debe someterse a los caprichos de funcionarios y gobernantes.
No resulta extraño que luego de un año de aprobada la reforma tributaria del 2016, solo en diciembre, es decir en el primer año de promulgada, fueran expedidos los decretos reglamentarios en las dos materias que regularon de manera más profunda nuestro régimen impositivo en el 2016, aplicable al año gravable 2017, ya por expirar al expedir los reglamentos.
Habíamos previsto en una columna anterior, que la demora en la expedición de los reglamentos obedecía a una de dos razones: o se trataba de negligencia administrativa, pues serían necesarios 12 meses para expedir unas reglas reglamentarias de una norma preparada, ajustada y patinada en el Congreso por el Gobierno Nacional, o era una estrategia oscura para evitar que los contribuyentes tuvieran un panorama jurídico claro durante el periodo gravable, y debieran ajustarse a nuevas reglas, incluso pasando por encima de la ley, para corregir errores legislativos o incrementar la tributación por la puerta de atrás, como ha sido costumbre en los últimos tiempos.
Ya expedidos los reglamentos de tributación de las personas naturales y de los mecanismos de control de las entidades del régimen especial, no es clara la razón de la demora reglamentaria, aunque me atrevería a pensar que tiene un poco de ambos ingredientes: lentitud burocrática y búsqueda de “sorpresitas” que hacen más gravosa la tributación, aun desconociendo la ley o simplemente pasando por encima de ella.
Deberíamos ya estar acostumbrados, luego de varios periodos gubernamentales en los que se desprecia la jerarquía normativa, poniendo en peligro el Estado de derecho, a que las normas reglamentarias se opongan a la ley que reglamentan, que en materia tributaria se orientan por intereses recaudatorios, de tal manera que no se deben extrañar los miquitos reglamentarios que se convierten en reformas tributarias y que originan actuaciones poco leales de la administración, o de parte de ella.
Mencionaremos algunos puntos llamativos de los reglamentos decembrinos que evidencian el poder reglamentario de nuestras nuevas instituciones, que sobrepasan, incluso, la majestad de la ley.
Calificar el auxilio de cesantías como una renta exenta, que debe ser declarada como ingreso por los asalariados en el año en que los patronos consignan en el fondo, aunque el trabajador no haya quedado cesante ni opte por el retiro para educación o vivienda tiene, en la práctica, el efecto perverso de copar el límite de exenciones a que tiene derecho el empleado, eliminando otros beneficios que el Congreso no limitó y el reglamento cercena por la puerta de atrás.
Modificar la forma de determinación del beneficio neto o excedente de las entidades del régimen especial, acudiendo a concepto contables (de devengo) para establecer los ingresos y las deducciones, cuando la ley no modificó los conceptos de ingreso y egreso efectivamente realizado (principio de caja), es simplemente despreciar la majestad de la ley, para definir caprichosamente las reglas de tributación.
Si bien es cierto que un sistema u otro obedece, eventualmente, a un capricho del Congreso o del Gobierno, pues el efecto práctico debería ser menor, en un Estado de derecho debe respetarse el capricho de quien tiene la facultad constitucional de tomar las decisiones, aunque sean caprichosas, como la de establecer que las ligas de consumidores sean del régimen tributario especial, facultad que se abrogó el Gobierno, sin ser de su resorte constitucional.
El principio del fin de un régimen democrático es la confusión de los poderes, por el control de uno sobre los otros, o por el ejercicio arbitrario de la autoridad, aun sobreponiendose los intereses superiores del Estado.
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