Mayor incertidumbre sobre títulos rurales

Lorena Garnica de la Espriella

Magistra en Derecho de los Negocios Universidad Francisco de Vitoria (España). Socia de ECIJA Colombia

El pasado 9 de septiembre, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, con ponencia del consejero Martín Bermúdez Muñoz, decretó la suspensión provisional de la Circular 05 del 29 de enero del 2018 proferida por la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Este acto administrativo fue una medida necesaria en tanto que, en el marco de las funciones del Director de la ANT encaminadas a “impartir criterios y lineamientos para la gestión de los procedimientos agrarios de clarificación”, se estableció la adecuada interpretación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, que permite definir qué se entiende a la luz de la normativa agraria como prueba suficiente de un título de propiedad de naturaleza privada.

La circular en cuestión explica el alcance de las dos modalidades contenidas en el artículo 48 de la Ley 160, dejando claro qué es un predio privado y qué es un predio baldío, a fin de intervenir el territorio adecuadamente con las herramientas de política pública correctas para asignar títulos de dominio a pobladores rurales (bien sea por vía de formalización de la propiedad privada o a través del procedimiento de titulación de baldío).

De otro lado, esta norma permitía a los particulares tener reglas del juego claras al momento de interpretar el artículo 48 precitado y, así, establecer con certidumbre jurídica la naturaleza jurídica de un inmueble a la hora de gestar un emprendimiento rural.

Con esta decisión, se suscita una incertidumbre jurídica de marca mayor en tanto el Consejo de Estado suspende el estándar probatorio asociado a la fórmula transaccional de la prueba de la propiedad privada, con lo cual el título originario de dominio es, exclusivamente, el mecanismo de definición del dominio privado. Eso llevaría al despropósito de pretender que debe clarificarse el dominio de todo el país, a fin de establecer qué es público y qué es privado, dando al traste con la –ya poca– seguridad jurídica en la materia.

Esta disputa que se lee tan confusa se traduce en que quienes implantaron sus mejoras considerando estar razonablemente convencidos de detentar un título privado ahora deben entender que se trata de un inmueble rural que no ha salido del patrimonio del Estado y, en consecuencia, se trata de un bien baldío, hecho que conduce a que las inversiones rurales implantadas bajo meridiana certidumbre jurídica hacen tránsito a conductas reprochables penalmente, por tratarse de presuntas ocupaciones de baldíos sancionables en los términos de la Ley 2111 del 2021 (arts. 337 y 337A).

Lo que más enrarece el entorno jurídico de la propiedad rural es el contenido del auto mencionado que, aun cuando describe una medida cautelar, –por contera provisional y que no debería resolver la disputa de fondo– establece: “El despacho decretará la suspensión provisional de la circular demandada porque la ANT no podía hacer una interpretación de un texto legal (el artículo 48 de la Ley 160 de 1994) mediante un acto administrativo de carácter general, por ser este un asunto de competencia del legislador en los términos del artículo 150 numerales 1º y 18 de la Constitución Política”.

La suspensión provisional constituye un instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que un acto administrativo continúe surtiendo efectos –a pesar de la presunción de legalidad que le acompaña– mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso donde se hubiere decretado la medida[1], en los términos del consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera (Sent. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754), febrero del 2016).

En otras palabras, no se entiende cómo en la suspensión provisional de la Circular 05 del 2018 de la ANT se toma una decisión de fondo sobre la competencia de la autoridad de tierras para emitirla.

Como lo hemos dicho anteriormente, si el propósito común de los colombianos pasa por la generación de oportunidades formales de aprovechamiento lícito del territorio nacional que desplacen las economías ilegales, urge generar un entorno jurídico claro para que ello ocurra. Vamos por el camino equivocado y esta decisión de la jurisdicción ahonda las dificultades para preservar inversiones lícitas en áreas rurales.