Los precios de los combustibles en Colombia, un rompecabezas fiscal

Jorge Armando Rodríguez Alarcón

Decano de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia

El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), que ha permanecido por años como un problema fiscal latente (mediado por un enredo contable), amenaza con convertirse en un gran rompecabezas para la entrante administración del presidente Petro, obstaculizando, o incluso truncando, el cumplimiento de sus planes de gobierno.

Creado por la Ley 1151 del 2007, el FEPC tiene por objeto “atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales”. Con este objeto, el Ministerio de Minas y Energía regula los precios de venta de la gasolina y el ACPM en el mercado nacional. La idea era que cuando los precios internacionales estuvieran por debajo de los precios domésticos regulados, se generarían ahorros, los cuales luego se utilizarían para cubrir el diferencial de precios cuando la situación se invirtiera. Por esta razón, el FEPC “debería ser fiscalmente sostenible y no representar mayores afectaciones a las finanzas públicas”, como señala el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). Pero una cosa es el deber ser y otra cosa bien distinta es lo que ha ocurrido en realidad.

En el periodo 2008-2021, el FEPC arrojó superávits en tres años (2008, 2009 y 2020) por un valor acumulado equivalente al 0,2 % del PIB, mientras que en los 11 años restantes arrojó déficits por un monto acumulado del 2,9 % del PIB. Esto implica que a través de este mecanismo el consumo interno de combustibles ha sido subsidiado en un valor que representa el 2,7 % del PIB. ¿De dónde ha salido este subsidio?

A lo largo de los años, el FEPC obtuvo préstamos del Gobierno Nacional Central (GNC) que le permitieron cubrir el faltante aludido. Aunque estas operaciones parecen haber estado autorizadas por las normas vigentes, el FEPC, “sin personería jurídica, adscrito y administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, difícilmente puede considerarse un sujeto de crédito en sentido cabal. En cierto modo, los préstamos al fondo eran autopréstamos del Gobierno Nacional. Sea como fuere, en el 2019, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo declaró extintas las obligaciones del FEPC con la nación. La deuda condonada ascendió a 17 billones de pesos.

De este modo, el mecanismo de estabilización de precios de los combustibles se convirtió, en la práctica, en un mecanismo a través del cual el conjunto de los contribuyentes subsidia a los consumidores de gasolina y ACPM. Se trata de una decisión política válida, pero ello no necesariamente implica que el uso dado a los recursos del presupuesto nacional sea el más conveniente. Cabe preguntarse, por ejemplo, si no sería mejor utilizarlos para financiar en alguna medida un ingreso básico para todas las personas en edad de jubilación que carecen de una pensión. Además, el subsidio puede estimular el consumo de combustibles fósiles, agravando el cambio climático. 

Para complicar las cosas, hay un embrollo contable de grandes repercusiones sobre la política económica. Según el CARF, “el FEPC se clasifica desde 2020 como una unidad institucional independiente del resto del gobierno central”. Como consecuencia, sus déficits o superávits no se incorporan en “las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central (GNC)”. Este proceder contraviene las prácticas contables recomendadas por el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, el referente en esta materia.

Como se indicó, el FEPC es, en realidad, un fondo dependiente del Ministerio de Hacienda. Si sus resultados se contabilizaran teniendo en cuenta este hecho, el déficit del GNC sería en verdad mayor que el reconocido oficialmente. La proyección oficial del déficit fiscal para el 2022 asciende al 5,6 % del PIB. El CARF solicitó en julio pasado (¿extemporáneamente?) incluir allí el faltante anual del FEPC, estimado en 34,4 billones de pesos. Si el nuevo gobierno acoge la solicitud, el déficit del GNC probablemente rondaría el 7 % del PIB, como ha notado el exministro Mauricio Cárdenas. No es una bicoca.

El problema es de difícil solución, sobre todo en el corto plazo. La idea era atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles pagados por los consumidores, no eliminar dichas fluctuaciones. La administración Duque aplazó el aumento de los precios domésticos de la gasolina y el ACPM, pasándole la “papa caliente” a la siguiente administración. Dado que el mercado internacional de estos productos ha estado al alza en el 2022, reducir el desfase de precios tendría costos políticos importantes. De otro lado, en la medida en que Ecopetrol se beneficia de los altos precios externos, el subsidio quizá puede mantenerse, pero a expensas de la disponibilidad de recursos para usos alternativos. Y si el faltante del FEPC se incorpora a la contabilidad del GNC, la administración Petro tendría que realizar un ajuste de las finanzas públicas nacionales más severo que el previsto para cumplir con la regla fiscal establecida en la Ley 2155 del 2021.