El Plan Nacional de Desarrollo, los tributos y el principio de unidad de materia

Eleonora Lozano Rodríguez

Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes

Nuestra Constitución establece que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) tiene dos partes. La primera (parte general) establece los propósitos u objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. La segunda (el plan de inversiones públicas) contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. Para lo último, establece que debe expedirse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C. P., art. 150, num. 3).

Algunas interpretaciones de la anterior normativa concluyen que existe un amplio margen de discrecionalidad del legislador para promulgar normas que permitan la consecución de las metas del plan. Así, han entendido que las disposiciones tributarias tienen un carácter instrumental, pues permiten la puesta en marcha del PND.

Sin embargo, los límites a la inclusión de normas en el PND están circunscritos al principio de unidad de materia, por el cual no es posible incluir disposiciones extrañas al objeto general de la ley (C. P., art. 158). Pero, precisar el ámbito de aplicación de este principio es especialmente difícil en el plan, pues se trata de una ley que, por naturaleza, trata diversidad de asuntos.

Por esto, la Corte Constitucional ha implementado un control estricto para analizar la unidad de materia en el PND. Así, no basta con establecer un vínculo entre la disposición y el tema general de la ley, sino que, además, el vínculo debe ser directo, por oposición a mediato. Ha reiterado una serie de criterios para evaluar esa “conexidad”, dentro de los cuales se encuentran: “El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley –conexión temática–; (ii) las causas que motivan su expedición –conexión causal–; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley –conexión teleológica–; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición –conexidad metodológica–; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna –conexión sistemática–”[1].

Lo cierto es que el PND del actual Gobierno crea varios tributos (en especial, tasas y contribuciones), dentro de los cuales están: (i) una contribución territorial al servicio de parqueadero o de estacionamiento en vía, con el fin de destinar sus recursos para la sostenibilidad y calidad de sus sistemas de transporte. En la norma se regula su hecho generador, determina los sujetos pasivos y activos, pero guarda silencio sobre los elementos determinantes de la obligación tributaria, es decir, su tarifa y base gravable (art. 174); (ii) una tasa de protección y manejo de bienes arquitectónicos, a cargo de Instituto Colombiano de Antropología e Historia y por algunos servicios, definidos legalmente, que la entidad presta (hecho generador). También se establecen los sujetos, activos y pasivos, y se delega la determinación de la base gravable y el sistema tarifario al Gobierno Nacional con base en un sistema y método (art. 135), y (iii) una tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, definiéndose los sujetos (activo y pasivo), el hecho generador y, sin mucha precisión técnica ni constitucional, la base gravable ni la tarifa (art. 169).

Así mismo, el PND modifica varios tributos existentes. Es el caso de las obras por impuestos, precisando el objeto de los convenios de inversión, así como los efectos tributarios al presentarse circunstancias de fuerza mayor que conlleven el incumplimiento contractual y a la consecuente extinción de la obligación tributaria (art. 292); para el impuesto de alumbrado público, se establece el cobro a predios ubicados en zonas rurales que no se benefician del servicio, fijando una “sobretasa” al impuesto predial (tal vez, ¿sobretarifa?), no superior al 1 x 1000 (art. 271); en relación con la contribución nacional de valorización, se determina su posible establecimiento, durante y hasta cinco años después del inicio de la operación del proyecto (art. 278), y, finalmente, en la contribución parafiscal para el turismo se determina su tarifa (2.5 sobre ingresos operacionales) y se definen sus sujetos pasivos según características de municipios donde desarrollan la actividad (art. 302).

¿Soportarán estas disposiciones los test de constitucionalidad? Amanecerá y veremos.