El covid-19 y la suspensión de garantías bajo tratados de derechos humanos

Sebastián Mantilla Blanco

Investigador posdoctoral Universidad de Bonn (Alemania)

La pandemia del covid-19 representa un reto sin precedentes en la historia reciente. Los gobiernos del mundo se han visto en la necesidad de restringir las libertades de sus ciudadanos para salvaguardar la salud y supervivencia de la población. Las medidas adoptadas trascienden el ámbito del derecho nacional y tocan la órbita del derecho internacional. Buscando herramientas para enfrentar la pandemia, algunos Estados han recurrido a la figura de la derogación de obligaciones o suspensión de garantías de derechos humanos.

Es común que los instrumentos de derechos humanos prevean un mecanismo de suspensión de garantías en situaciones de emergencia. El ejemplo más comentado es el artículo 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), que abre esta posibilidad “en caso de guerra o de otro peligro público que amenace la vida de la nación”. Los Estados gozan de un amplio margen de discreción para evaluar el peligro y diseñar las medidas que estimen necesarias para afrontarlo (Irlanda c. Reino Unido, 5310/71, pár. 207). Empero, el ejercicio de esta facultad está sujeto a restricciones, tales como la protección de garantías inderogables, como el derecho a la vida o el principio nulla poena sine lege (art. 15.2). El CEDH establece, además, deberes de información acerca de las medidas adoptadas y su duración (art. 15.3). Gracias a esas notificaciones sabemos que el covid-19 ha dado lugar a una ola de derogaciones, que hasta la fecha han sido notificadas por 10 Estados contratantes.

Pasando al continente americano, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) establece la facultad de suspender obligaciones convencionales, suspensión que opera “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación” (art. 27.1). Esta facultad puede ejercerse “en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado” (art. 27.1). De manera similar al CEDH, la CADH exige que la suspensión sea informada a los Estados contratantes (art. 27.3).

La pandemia actual ha motivado suspensiones de garantías en Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, República Dominicana y Colombia. En el caso del Estado colombiano, las notificaciones de suspensión se refieren a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica (D. 417/20) y a ciertas medidas sanitarias (por ejemplo, el Decreto 531/20).

Si bien los Estados han informado acerca de las medidas de emergencia adoptadas, lo cierto es que algunas de las notas enviadas a la Secretaría de la OEA no cumplen a cabalidad con las exigencias del artículo 27(3) de la CADH, en cuanto no especifican qué disposiciones convencionales fueron suspendidas. No es claro hasta qué punto la notificación, además de ser una obligación autónoma, puede considerarse también como una condición para que la suspensión surta efecto. Urge entonces atender no solo al mero hecho de la notificación de la suspensión, sino también al contenido y especificidad de dichas comunicaciones.

La suspensión de garantías tiene efectos a futuro (ex nunc) sobre la operación del tratado y, como señala el artículo 72(1) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT), dispensa temporalmente del cumplimiento de obligaciones contraídas bajo las disposiciones suspendidas. No obstante, la suspensión dista mucho de la extinción del tratado. Como observó el juez H. C. Dillard en el caso del ICAO Council, la suspensión “presupone la continuación de la existencia del tratado” (ICJ Rep. 1972, p. 102). Así, por ejemplo, bajo el artículo 72(2) CVDT, los Estados deben “abstenerse de todo acto encaminado a obstaculizar la reanudación del tratado”.

En el sistema de la CADH, la suspensión nunca implica una pérdida de vigencia absoluta de la Convención. Para comenzar, la suspensión es improcedente respecto de las garantías listadas en el artículo 27.2 de la CADH, entre las cuales se destacan los derechos a la vida, la personalidad jurídica, la libertad religiosa y la nacionalidad. Bajo la misma norma, está prohibida la suspensión de “garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.

Adicionalmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que, aunque la suspensión de garantías permite al Estado tomar medidas que serían de otro modo incompatibles con la CADH, ella nunca supone una derogación del principio de legalidad (Corte IDH, J c. Perú, pár. 137). La suspensión no equivale entonces a una patente de corso para la arbitrariedad y el abuso. El Estado tiene una carga de justificación. Las medidas deben evaluarse a partir de criterios objetivos. En el caso de medidas sanitarias para enfrentar el covid-19, como lo señaló la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Resolución 1/2020, es preciso que “cualquier restricción o suspensión adoptada tenga sustento en la mejor evidencia científica”.

Aunque parezca contraintuitivo, la suspensión podría tener inclusive un insospechado efecto garantista. Para algunos autores (por ejemplo, Alan Greene), es sano que las medidas extraordinarias sean declaradas como tales, porque, con la suspensión o derogatoria, el Estado admite que su curso de acción no sería permisible en circunstancias de normalidad. La suspensión de garantías revela entonces el carácter extraordinario no solo de la situación que enfrenta el Estado, sino también de las medidas adoptadas. En cualquier caso, solo el tiempo permitirá hacer un balance acerca del recurso a la suspensión de garantías de derechos humanos en la implementación de medidas sanitarias.