La Constitución viviente: artículo 64 y Derecho Agrario

Juan Camilo Restrepo

Exministro, abogado y economista

jotacrestrepo@yahoo.es

Los norteamericanos tienen una afortunada expresión: “La Constitución viviente”, para referirse al hecho de que es el juez de constitucionalidad, quien, a través de sus interpretaciones y su jurisprudencia, mantiene viva la Constitución; lo que evita, entre otras cosas, hacerle frecuentes modificaciones a la Carta. Como sucede en EE UU.

Algo de ese estilo ya está sucediendo – y, sobre todo, va a empezar a suceder en los años venideros- con el artículo 64 de la Carta, cuando el proceso de paz se firme en Colombia; este artículo desde su consagración en 1991 había venido teniendo una especie de hibernación; pero ahora, cuando el tema agrario ocupa un lugar preponderante en lo que serán los acuerdos de paz, y en lo que será el posconflicto agrario, pasa a ocupar - tanto el artículo 64 como sus desarrollos- un papel estelar.

Recordemos, en primer lugar, el texto del artículo 64: “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos”.

Este artículo, que aparecía como un enunciado más de la Carta Política, adquiere un gigantesco contenido normativo y de orientación de la política pública ahora que nos encontramos a las puertas de formalizar el proceso de paz que se ha venido negociando en La Habana. Y de iniciar el llamado “posconflicto”.

Voy a hacer a continuación una breve disección del texto del artículo 64, para cotejarla con las acciones en materia de Derecho Agrario que ya han venido adoptándose, y, sobre todo, con las que se adoptarán una vez los acuerdos de paz sean suscritos en algún momento de este semestre, como se espera.

Detengámonos un momento en el primer enunciado: “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa….”.

Este primer postulado entraña un mandato muy claro, inequívoco podríamos decir del constituyente, para mejorar las estructuras de tenencia de la tierra en Colombia que se caracteriza por dos malformaciones: (i) una excesiva concentración en los índices de tenencia de la tierra que se acentuó a partir de la segunda mitad del siglo pasado cuando los narcotraficantes se apoderaron de extensiones inmensas de las mejores tierras del país en los valles del río Cauca y del Magdalena, y (ii) una asfixiante minifundización de la tierra en departamentos como Boyacá, Nariño, Cundinamarca y la zona cafetera en general, donde la tenencia de la tierra no asegura la sobrevivencia mínima de la familia campesina. Estas dos malformaciones en la estructura de la tenencia de la tierra en Colombia deben ir teniendo un correctivo -gradual, pero rotundo- en las políticas públicas que se pongan en marcha en el país en los tiempos venideros.

Cuando se revisa el punto uno negociado en La Habana, muy especialmente lo concerniente al Banco de Tierras, para desde allí distribuir tierras a los campesinos sin tierras o con tierras insuficientes, puede verse que se le está dando cumplimiento al artículo 64.

Ahora bien, el acceso a la propiedad de la tierra no es solamente un asunto de distribuir tierra. Es también algo vinculado a la formalización de la estructura de su tenencia. Problemática de la informalidad: cerca del 50 % de los predios rurales que se trabajan en Colombia no cuentan con escrituras; ¿qué se está haciendo? ¿Qué se hará en el futuro, en desarrollo del mandato del artículo 64? Téngase en cuenta que la formalización es uno de los instrumentos indispensables para tener acceso real a la propiedad de tierra en Colombia.

La política agraria no solo es repartir tierras peladas, como se decía en los tiempos del Incora, es también, y ante todo, una política de desarrollo rural integral, tal como se desprende del citado artículo.

Hasta el momento, poco o nada se ha avanzado en los aprestamientos para poner en marcha “el fondo de tierras” de que trata el punto uno de los acuerdos de La Habana. Durante los últimos dos años, el papel del Incoder  (en liquidación) ha sido extremadamente opaco. No ha jalonado con rigor político la recuperación para el Estado de cerca de dos millones de hectáreas en que podemos estimar los baldíos de que ha sido despojado el Estado, y que resulta indispensable recuperarlos para con ellos conformar la masa crítica de las políticas agrarias del posconflicto.

Tampoco ha sabido el Incoder aprovechar el alcance del trascendental fallo que dictó recientemente la Corte Constitucional (Sent. C-623/15), en virtud del cual se eliminó el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado que se estaba interponiendo al concluir administrativamente los procesos agrarios en el Incoder. Lo que en la práctica estaba paralizando la puesta en marcha de una política agraria de carácter progresista como la que requiere el posconflicto en Colombia.

* Apartes de la conferencia El Derecho Agrario y el proceso de paz en Colombia, dictada por el autor en la Academia Colombiana de Jurisprudencia, mar. 28/16.