¿Cuál es la función del Congreso en el trámite de un referendo?

Catalina Botero Marino

Abogada especialista en Derecho Constitucional y Derecho Internacional de los DD HH

@cboteromarino

En el debate legislativo del referendo de adopción, algunas personas sostuvieron que los congresistas deberían votar a favor del proyecto de ley de referendo, aunque no estuvieran de acuerdo con su contenido, para no violar el derecho a la participación. Ya tendrían oportunidad, en su condición de ciudadanos, de votar a favor o en contra cuando se produjera la votación popular. Según esta tesis, la función del Congreso sería la de avalar el proyecto, incluso si se tratara de una cuestión que pudiera comprometer pilares esenciales del modelo constitucional.

Me aparto de esta tesis, por varias razones. Una de ellas se refiere a los límites de las mayorías en un régimen constitucional. Sobre esto he escrito en otras oportunidades. La segunda razón se refiere a la naturaleza y finalidad del actual modelo institucional. El artículo 378 constitucional establece que la Constitución puede ser reformada a través de referendo de iniciativa gubernamental o ciudadana. El proyecto de referendo debe ser aprobado mediante una ley que estará sometida a sanción y control previo y automático de constitucionalidad. Aprobados todos los pasos anteriores, el referendo puede ser sometido a votación popular. Para entenderse aprobado, debe contar con la mayoría de los votos y superar un exigente umbral de participación. En otras palabras, el trámite de un referendo de esta naturaleza es particularmente complejo y cada uno de sus pasos fue cuidadosamente diseñado con el propósito de evitar que este mecanismo fuera utilizado de manera perversa.

En efecto, las discusiones sobre la figura del referendo en la constituyente muestran la preocupación de los delegatarios por fortalecer instrumentos propios de la democracia participativa, pero con suficientes salvaguardas para que no fueran empleados contra el propio régimen democrático. Eran conscientes de que el referendo podía ser utilizado para fortalecer la democracia, pero también, -como de hecho lo ha sido en otras latitudes-, para legitimar violaciones de derechos humanos o para disolver las condiciones de posibilidad de la alternancia política. En palabras de la Corte: “la Asamblea estableció una regulación cuidadosa con el fin de asegurar que el referendo fuera un instrumento que permitiera la participación directa de la ciudadanía en la reforma de la Carta, pero también para evitar que pudiera ser fácilmente usado por intereses (…) oscuros que desfiguraran la voluntad ciudadana”.

Si el Congreso tuviera que aprobar cualquier proyecto de referendo de iniciativa popular, so pena de vulnerar el derecho a la participación política, este trámite podría ser remplazado por un trámite administrativo ante la Registraduría. En ese caso, no haría falta poner en marcha todo el aparato institucional y el enorme esfuerzo que supone el pronunciamiento sucesivo, dentro de sus competencias, de las tres ramas del Poder Público.

En nuestro modelo institucional, por el contrario, la competencia del Congreso es sustantiva. El Congreso es el órgano de representación política más importante que tiene el Estado colombiano. Su tarea fundamental, al momento de decidir, –como lo ha sostenido toda la teoría democrática desde Madison hasta hoy– es la de deliberar: oír y dar razones. Se trata de que su decisión esté sometida a un trámite público y cuidadoso, que permita frenar el vértigo – como lo ha resaltado Elster – para que se apacigüen las pasiones que pueden llevar a una parte de la población a proponer decisiones contrarias a los valores de la civilización.

El trámite ante el Congreso, en este sentido, es una garantía que la Constitución le ofrece a la democracia y que obliga a este órgano a ejercer plenamente sus facultades de tal forma que los mecanismos de participación popular no sirvan de pretexto para disolver los valores, principios y derechos en los cuales se cimienta un Estado constitucional.