Leviatanes de economía mixta
José Miguel Mendoza
Socio de DLA Piper Martínez Beltrán
Disipados los gases lacrimógenos y levantado el toque de queda, el Comité Nacional del Paro presentó ante el Gobierno un pliego de 104 peticiones, incluida una exigencia escueta, pero de hondísimo calado: “Ecopetrol debe ser una empresa 100 % estatal”. Aunque se trata, como es evidente, de una propuesta descabellada, el desatino no está en los 15 billones de pesos que tendrían que salir del erario para comprar las acciones en poder de inversionistas privados. Lo que hace inaceptable la propuesta es, en realidad, que apartaría a Ecopetrol del modelo de economía mixta que tantas virtudes ha promovido en la gestión de la petrolera estatal. De aceptarse la exigencia de los manifestantes, Ecopetrol perdería la férrea disciplina que solo pueden imponerle las fuerzas del mercado, invisibles, pero tremendamente efectivas en su operación. Correríamos entonces el riesgo de volver a la paquidérmica y derrochona compañía de antaño, con perjuicios incalculables para el patrimonio de la Nación.
Si pudiera aún modificarse el pliego de los manifestantes, valdría la pena reemplazar la apresurada estatización de Ecopetrol por una exigencia mucho más sensata: “Mejorar el régimen legal de las sociedades de economía mixta”. Y es que estas asociaciones híbridas se rigen hoy por normas que, además de estar fragmentadas en una multiplicidad de códigos y leyes, merecen una revisión urgente.
Nada se dice en nuestro ordenamiento, por ejemplo, sobre los riesgos que enfrentan los inversionistas privados cuando el Estado funge como accionista controlante de una compañía. En estos casos, el foco de atención legislativa no debería ser la opresión de minoritarios, sino algo posiblemente más problemático: la promoción de políticas públicas por conducto de sociedades bajo control gubernamental. Algo así ocurre en Brasil cuando Petrobras vende combustibles por debajo de los precios del mercado internacional, en consonancia con la política antinflacionaria del gobierno de ese país (Milhaupt y Pargendler, 2019). Otros ejemplos habituales incluyen la ampliación innecesaria de plantas de personal para retocar los índices de desempleo o la repartición excesiva de dividendos para financiar el tesoro nacional. Estas iniciativas de interés general benefician a la ciudadanía, a costa de los accionistas privados de compañías controladas por el Estado.
Pero es mucho más preocupante que una entidad pública forme parte de la minoría en una sociedad de economía mixta. Paradójicamente, el mismo Estado que concentra en su seno el poder soberano del pueblo es, a la vez, el más indefenso accionista minoritario, representado en asambleas y juntas directivas por funcionarios ocupadísimos que no han recibido instrucción sobre cómo hacer valer sus derechos desde la minoría. De ahí que el accionista minoritario estatal, un Leviatán despojado de colmillos, sea presa fácil de controlantes inescrupulosos.
También deben mencionarse las dificultades que enfrenta el Estado colombiano al momento de vender sus participaciones, mayoritarias o minoritarias, en el capital de una sociedad. Si logran sortearse las objeciones políticas que formularán congresistas, concejales y personeros, habrá que enfrentar luego las barreras infranqueables de la “democratización”, un procedimiento imposible de explicar sin gráficas a color y planos de ingeniería. Y aunque se superen estas dificultades, quedan aún las entidades de control que cuestionarán sin clemencia cualquier valoración que se haga del bloque accionario estatal, particularmente cuando pretendan aplicarse los descuentos habituales del mercado. No debe entonces extrañarnos que hoy sea virtualmente imposible vender bloques accionarios que en poco o nada contribuyen a engrosar el patrimonio de la Nación.
Ni hablar, por supuesto, de la persecución implacable que se ha desatado en contra de los administradores de sociedades participadas por el Estado. Además de haber hecho trizas la regla de la discrecionalidad y otros principios cardinales del Derecho Societario, este escrutinio desmedido ha inscrito a cientos de directores y gerentes en la lista de personas de riesgo inasegurable, una categoría que comparten con promotores de fraudes piramidales y la brigada recolectora de desechos radioactivos en Chernóbil.
Claro que no todo está perdido. Tras la exitosa privatización parcial de Ecopetrol y bajo los auspicios de la Ocde, el Estado colombiano ha venido modificando su configuración institucional para acomodarse a las complejas realidades de las sociedades de economía mixta. De estos esfuerzos nacieron instituciones de talante vanguardista
–incluidas la Dirección General de Participaciones Estatales y el injustamente cuestionado Grupo Bicentenario–prefiguradas desde el 2015 en la Política General de Propiedad de Empresas Estatales. Para apuntalar estas iniciativas es indispensable que se regulen adecuadamente los emprendimientos conjuntos entre Estado y los particulares, bajo las formas de un remozado régimen legal para sociedades de economía mixta.
Opina, Comenta