La nueva reforma: ¿tributaria o para la equidad?

Juan Camilo Serrano Valenzuela

Abogado y asesor tributario

jcserranov@jcsvabogados.com

 

Radicado el proyecto de ley tan anunciado por el Gobierno Nacional desde hace varios meses, resulta oportuno hacer un análisis de las principales propuestas de modificación al régimen tributario, como elemento fundamental para el logro de los objetivos sociales y de sostenibilidad económica que le ha impuesto al país la crisis de la pandemia sufrida por el mundo el último año.

 

Es ineludible la necesidad de una reforma tributaria que garantice los recursos para el restablecimiento de la regla fiscal; la sostenibilidad de programas de apoyo a quienes han sufrido los mayores efectos de la pandemia, desde el punto de vista económico y han perdido, incluso, las ya deplorables condiciones de vida, mediante la creación de programas permanentes de ingreso solidario; la promoción, la creación y el acceso al empleo, cuya pérdida ha sido una de las consecuencias más graves de esta crisis; la sostenibilidad, aun temporal, del Programa de Apoyo al Empleo Formal (Paef) y, en general, todos los mecanismos de inversión pública que permitan mitigar los efectos de la situación actual.

 

Para el logro de los objetivos, es necesario, entonces, la aplicación de medidas excepcionales y seguramente transitorias que doten de recursos al Estado, sea mediante la obtención de recursos de crédito o tributarios, que permitan estabilidad económica acompañada de un gasto público y solidario que atenúe la difícil situación de muchos colombianos.

 

El proyecto

 

Como consecuencia de lo indicado, el Gobierno radicó, el pasado 15 de abril, el Proyecto de Ley 594-21, “por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad fiscalmente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones”, que busca regular el gasto solidario y la regla fiscal, imponer normas de austeridad en el gasto y reformar el sistema tributario para garantizar el aporte de los ciudadanos en el cumplimiento de los objetivos.

 

Centraremos un breve análisis en algunos aspectos relevantes de las disposiciones tributarias que son de gran interés para personas y empresas que, seguramente, se verán afectadas con nuevas cargas, y la inclusión de figuras legales, no tan novedosas como se quisiera, pero que proveerán de recursos al Gobierno Nacional para el logro de los objetivos en época de crisis.

 

IVA

 

En cuanto al IVA, resulta relevante la intención del Gobierno, un poco tímida, de ampliar la base gravable y centrar sus esfuerzos en la reclasificación de tarifas impositivas de algunos bienes, para involucrarlos al universo del impuesto, como los computadores, los dispositivos móviles y los equipos ambientales que, dependiendo de su valor, se encontraban excluidos.

 

El Ejecutivo ha insistido en que los tratamientos preferenciales en materia de IVA no son técnicamente adecuados y, por ello, la modificación de su naturaleza impositiva resulta relevante, sobre todo cuando se otorga la calidad de excluidos a bienes que se encontraban exentos o gravados con tarifas diferenciales, como los animales comestibles o su carne y despojos, frescos, refrigerados o congelados, o los huevos, que pasan a ser excluidos, lo que implica que la totalidad de la cadena de producción se verá gravada de manera definitiva con el IVA, ya no a la tarifa especial de que gozaban estos bienes (5 %), sino a la general del 19 %, siempre a cargo del consumidor final.

 

Igual sucede con los libros que, por la Ley General del Libro, hoy gozan de exención, es decir tarifa del 0 % con derecho a descuentos.

 

Por otra parte, los servicios públicos serán gravados con IVA, aunque sea en los estratos altos, en el entendido que la propuesta casi entiende el estrato 4 y, en algunos aspectos el 3, como la parte alta de ingresos y condiciones de vida, pues a estos segmentos se les carga con nuevos tributos, y se encuentran por fuera de los programas de apoyo solidario o devolución de impuestos que promueve la propuesta.

 

Con estas reformas frente al IVA, el Gobierno pretende un recaudo adicional de 7,3 billones de pesos.

 

Renta y personas naturales

 

En materia de impuesto sobre la renta, son dos las orientaciones de la propuesta, claramente diferenciadas conceptualmente:

 

Para personas naturales, es clara la orientación que busca ampliar de manera importante el universo de contribuyentes y declarantes, lo que resulta adecuado, toda vez que corresponde a todos los colombianos aportar, sobre todo en situación de crisis, por lo que se baja el umbral de contribución para el 2021 y el 2022, a cifras de ingreso mensual de algo más de 3.000.000 de pesos para el 2022, y de 2.100.000 pesos, para el 2023, que estarían obligados al pago de impuesto de renta sobre los valores que excedan esos ingresos.

 

Así las cosas, con cerca de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes ya serán considerados contribuyentes del impuesto sobre la renta.

 

Adicional a esa nueva condición, se eliminan beneficios que desde hace mucho tiempo han sido concedidos, como las especiales deducciones por pago de intereses en la adquisición de vivienda o los dependientes, y solo se conserva un único beneficio, que ya ha sido considerado por la Corte Constitucional como la garantía al mínimo vital, del 25 % del ingreso.

 

Se elimina el ahorro pensional, en cuentas AFC y todas las demás posibilidades de ahorro a largo plazo o inversión, perdiendo la posibilidad de estimular el sector de la construcción y el ahorro pensional, lo que, seguramente, en el largo plazo aumentará la presión sobre el sistema pensional.

 

De igual manera, se cargan las personas naturales con un incremento del 50 %, claramente justificado, del impuesto a los dividendos, con una ampliación de la parte no gravada, que pasa de casi 11 millones de pesos, en el 2021, a casi 30 millones al año a partir del año entrante.

 

También se gravan las pensiones, siempre que estas superen los 1.600 UVT, equivalentes a una mesada de algo más de 5.000.000 de pesos, teniendo en cuenta que el ingreso calculado como no gravado es anual. Se incluyen, entonces, las mesadas adicionales a la que mensualmente recibe el pensionado.

 

Impuesto solidario

 

Por otra parte, se establece un impuesto temporal y solidario por el segundo semestre del 2021, a cargo de las personas naturales con ingresos superiores a 10.000.000 de pesos, equivalente a un 10 % de dicho ingreso.

 

Respecto a este impuesto, vale la pena hacer dos observaciones generales: en primer término, se trata de un aporte extraordinario sobre la renta durante el año 2021, el mismo año de aprobación de la ley, lo que contraviene el principio constitucional según el cual no pueden crearse impuestos de periodo para ser aplicados en el mismo periodo de aprobación. Además, pretender que no se trata de impuesto sobre la renta, es una necedad.

 

Por otra parte, si efectivamente se trata de un aporte, mas no de un impuesto en estricto sentido, ya que, según su diseño, será descontado en la determinación del impuesto sobre la renta de periodos siguientes, tiene, ni más ni menos, la calidad de anticipo, con condiciones especiales de imputación en los periodos siguientes.

 

Adicionalmente, para los años 2022 y 2023, se establece el impuesto a la riqueza, ya tradicional en todas las reformas tributarias, pero ahora con tarifa progresiva y deducible del impuesto sobre la renta, lo que alivia el impacto tributario que tuvieron impuestos similares en reformas anteriores.

 

En efecto, los patrimonios de 5.000.000 de pesos, aproximadamente, previa depuración de la casa de habitación (ahora por casi 1.000 millones de pesos), no pagarán impuesto a la riqueza, y solo sobre los valores que superen dicho valor contribuirán con la tarifa del 1 %, y sobre los valores que superen los 402.000 UVT (casi 14.600 millones de pesos) contribuirán con el 2 % de dicho exceso, pero con la posibilidad de deducirlo de la renta en periodos siguientes, lo que parece mucho más liviano que el vigente hoy para el 2021.

 

Con estos tributos, el Gobierno busca un recaudo de cerca de 17 billones de pesos.

 

Renta y personas jurídicas

 

En cuanto a las personas jurídicas, es de resaltar que se establece una tarifa especial y preferencial del 24 % para aquellos contribuyentes que generen renta por debajo de los 500 millones de pesos anuales, y mantener la reducción de la tarifa para los demás, en el 30 %, eso sí con una sobretasa, para todos, del 3 % por dos años, es decir, que las tarifas para el 2022 y el 2023 serán del 27 % y del 33 %.

 

De otro lado, son eliminados todos los beneficios especiales, distintos a los de la economía naranja.

 

Se reclasifica el descuento del IVA pagado por adquisición de activos, que ya no será descontable de renta, sino del IVA, y se elimina el incremento del descuento al 100 % en renta del ICA pagado en el periodo gravable, aunque se mantiene dicho beneficio en el 50 %, a pesar de los profundos cuestionamientos técnicos y recaudatorios que ha recibido.

 

En cuanto a otras disposiciones, de nuevo se propone la normalización de los activos, pero esta vez sobre valores fiscales de los mismos y con una tarifa del 17 %; se determina una nueva forma de valorar las acciones que se hereden, con las mismas condiciones de la negociación con terceros de dichos títulos, entre otras medidas con vocación estrictamente recaudatoria.

 

Finalmente, y aunque el proyecto trae más disposiciones relacionadas con impuestos verdes y normas de control, incluidas las que establecen responsabilidades solidarias a cargo de notarios, o la regulación de eficientes mecanismos de control como la factura electrónica, esta iniciativa será objeto de profundos debates para la aprobación de una reforma tributaria necesaria, sin duda, pero ya extemporánea y de muy difícil trámite.