Transformaciones del nuevo Código General Disciplinario

Jorge Enrique Sanjuán Gálvez

Procurador cuarto delegado para la investigación y juzgamiento penal

Después de muchas vicisitudes, entre las cuales se encuentran objeciones presidenciales, pronunciamientos de la Corte Constitucional, aplazamientos de su vigencia y reformas anteriores a su entrada en vigor, las cuales se dieron por medio de la Ley 2094 del 2021, el 29 de marzo entró a regir la Ley 1952 del 2019, conocida como el Código General Disciplinario (CGD).

Los cultores del derecho disciplinario en Colombia, desde la década de los noventa, cuando se expidió la Ley 200 de 1995, primer Código Disciplinario Único, han luchado para que a esta parcela del Derecho se le reconozca su autonomía e independencia y que no sea vista como una de las especies del derecho administrativo o del derecho penal. En este sentido, la Ley 1952 es un nuevo esfuerzo en esa ruta.

El CGD tiene como destinatario a los servidores públicos; a aquellos particulares que cumplen funciones públicas, administran recursos del Estado o que cumplen labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia, de acuerdo con lo regulado en sus artículos 25 y 70. Esta normativa también desarrolla un régimen especial para los notarios, pero no le es aplicable a los miembros de la Policía Nacional y a los militares que tienen regímenes disciplinarios especiales.

Al igual que la Ley 734, el CGD acoge, para la responsabilidad disciplinaria de las personas jurídicas, la teoría del actuar por otro, casos en los cuales quien debe responder disciplinariamente es el representante legal como los miembros de la junta directiva, según el caso.

Los pormenores

En cuanto a su contenido, la Ley 1952 trae importantes modificaciones al derecho disciplinario, tanto en su aspecto sustancial como procesal. En lo sustancial, se pueden apreciar reformas en el derecho disciplinario general como en el especial.

En el derecho disciplinario general, se observan cambios en aspectos nucleares de la falta disciplinaria, siendo así que estructuras dogmáticas como la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad tienen una nueva definición normativa que refuerza sus diferencias con el derecho penal y que auguran que, desde la academia, se aborden nuevos trabajos relacionados con la construcción de una nueva dogmática de la falta disciplinaria.

Uno de los temas que ha generado más debate hasta el momento, puesto que algunos expertos en la materia afirman que podría generar impunidad, es considerar el conocimiento de la ilicitud como elemento del dolo, tal como se desprende de la definición que se da de esta categoría en el artículo 28, acogiéndose lo que la doctrina ha llamado la teoría del dolo y no la de la culpabilidad; el acoger esta posición implica que el dolo no hace parte del tipo, sino de la culpabilidad, lo que significa manejos diferenciales en temas de error que tienen como consecuencia sanciones más benévolas. Si se hubiera acogido la teoría de la culpabilidad, como lo hace nuestro Código Penal, muchas conductas no se considerarían culposas, sino dolosas. 

No obstante, otro sector de la academia afirma que estas lagunas de impunidad no se darán, puesto que es la manera como el derecho disciplinario ha abordado hasta el momento el dolo y que ella es una manera más justa de comprenderlo. El tiempo nos dirá, en la medida en que se vayan tomando las decisiones correspondientes, a cuál de estas dos partes le asiste razón.

También se observan transformaciones en lo que tiene que ver con las sanciones disciplinarias, las cuales cambian para las faltas gravísimas y graves cuando se cometen a título de dolo, culpa gravísima y culpa grave. Con la derogada Ley 734 de 2002 las faltas gravísimas dolosas y con culpa gravísima tenían la misma sanción, que eran la de destitución e inhabilidad general de 10 a 20 años. Ahora, esa sanción solo quedó prevista para las faltas gravísimas dolosas, mientras que para las faltas gravísimas con culpa gravísima quedó la sanción de destitución e inhabilidad general de 8 a 10 años. Para las faltas graves dolosas, quedó la sanción de suspensión de 3 a 18 meses e inhabilidad especial por el mismo término, mientras que, para las faltas graves culposas, la sanción corresponderá a la suspensión de 1 a 12 meses.

Con la diferenciación de las sanciones, que tienen su fundamento en el principio de proporcionalidad, se busca que sean más justas, pues se considera que no pueden tener el mismo juicio de reproche una falta gravísima cometida con dolo que cometida con culpa gravísima.

Parte especial

En cuanto a la parte especial del derecho disciplinario, en ella se reorganizan las faltas gravísimas, teniendo en cuenta la jerarquía del deber, prohibición o mandato infringido, las cuales se tipifican a partir del artículo 52 y van hasta el artículo 66, dándole especial importancia a las faltas relacionadas con la infracción al Derecho Internacional de los Derecho Humanos (DIDH) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH). 

Sin embargo, en donde se observan más cambios es en el aspecto procesal, los cuales se requirieron tras el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs Colombia y que se concretaron en la Ley 2094 del 2021, contra la que ya se presentó una demanda de inexequibilidad que está en curso en la Corte Constitucional y cuyos resultados serán fundamentales para el futuro del derecho disciplinario, tal como se conoce hoy en Colombia. 

En las reformas procesales que introdujo Ley 2094 del 2021 se encuentra la separación de la etapa de instrucción y la de juzgamiento, para otorgarles mayores garantías a los disciplinados. Esta separación entró a regir el 7 de julio de 2021, con la Resolución 207 de la Procuraduría General de la Nación, que dispuso asignar y distribuir las funciones jurisdiccionales disciplinarias en primera y segunda instancia, y determinar los funcionarios competentes para adelantar por separado las etapas de instrucción y juzgamiento.

Así mismo, se introdujo en el CGD la doble conformidad, que corresponde a un medio de impugnación especial que procede contra el primer fallo condenatorio, con independencia del control de legalidad que tendrá la decisión sancionatoria ante la jurisdicción.

La nueva ley también eliminó la figura de caducidad y retomó la prescripción contenida en el anterior artículo 30 de la Ley 734 del 2002 de cinco años, que queda suspendida con la notificación del fallo de primera instancia. Empero se creó una prescripción de dos años para la segunda instancia, que era inexistente en la anterior legislación y generó que, en algunas ocasiones, se afectara el llamado plazo razonable. Sin embargo, las normas sobre prescripción no entraron a regir el 29 de marzo, sino que quedaron aplazadas, para su entrada en vigor, hasta el 29 de diciembre del 2023, tal como se puede observar del parágrafo segundo del artículo 73 de la Ley 2094 del 2021.

También se debe destacar que el nuevo CGD le dio un mayor alcance a la confesión, que anteriormente solo era valorada como un criterio atenuante para la graduación de la sanción. Ahora, si la confesión se produce en la etapa de investigación, las sanciones de inhabilidad, suspensión o multa se disminuirán hasta la mitad. Por otro lado, si se produce en la etapa de juzgamiento, se reducirán en una tercera parte. La única excepción es cuando se trate de faltas relacionadas con la infracción al DIDH y al DIH.

Y en lo que tiene que ver con el tema probatorio, se incluyó la cláusula de exclusión para los medios de pruebas ilícitos e ilegales.

Estas son algunas de las reformas que trae el nuevo ordenamiento disciplinario que esperamos sirvan como herramientas para el eficaz y correcto funcionamiento de todas las instituciones del Estado.